东北地区村级领导干部工作现状调查报告(下)

2、村民与民主选举

1）农民们支持直接选举模式，但认为现时的直选，并没有为农村的发展挑选出真正的“领头羊”。此判断的主要依据是，“村干部不能带领大家发家致富”。在走访中，许多农民对选举表现出淡漠的态度，认为“选与不选都一样”。在一定程度上，这是农村社会宗族式的特点，造成了拉选票、“熟人热”等现象的产生；加之几千年的“官本位”
传统思想在短时间内难以扭转，农民自身权力意识尚未被广泛唤醒，因此往往肯为一些小恩小惠放弃自主选举权，放弃表达自我想法、实现自身权利的途径，使得直选失去了应有的效用。

2）值得注意的是，虽然东北地区的浓厚的“人情文化”尚还存在，但大多数村庄处于“以宗族和信仰为基础的人际联系正在解体，而以社会分层为基础的人际联系未能建立起来”的阶段，可以将这种因为村民原子化所产生的无序村庄称为缺乏社会关联的村庄②。村干部的家族系村中“大家族”的情况占30左右，但即使是那些拥有“家族势力”先天资源的村干部，在工作中也没有明显的便利优势——在市场经济的推动下，农民已经在一定程度上脱离了“人情”决定一切的意识层次，其关注重点转移到了工作实绩和自身维权上，已然初见村民由选“好人”到选“强人”当干部的趋势。

二、村级干部的工作现状——评价与期望

（一）村级干部的工作现状

我国的村民自治是80年代中期以来农村民主进程中，逐渐形成的基层管理模式与直接民主制度。它对中国的基层民主政治与人权建设有着重要的推动作用。而在村民自治中，作为农村经济政治最底层、最具体的管理者，村干部作用的发挥，管理效率的高低，往往对基层管理有着举足轻重的影响。本次调查中，笔者着眼于东北地区农村，力图对现时的村级干部绩效评估状况的可行性、完备性有了一定认识；作为实际的调查分析，亦希望这些思考具有一定的现实意义。

1、村民对村级干部工作的认识

1）村民对村级干部基本职能履行的满意程度

《村民委员会组织法》一开始就规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会组织法的目的是，保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设。受访村民、村干部中，56.8的人认为村干部的职能没有充分履行，例如某些村庄内流行着一些有趣的顺口溜，如“农村干部两件事，计划生育、宅基地。”但其质疑主要表现为工作的周到、全面性，而对于村支书的全面统筹工作和村会计的财务工作这类具体、显见的职能，极少有人提出异议。

根据《村民委员会组织法》和各省实施办法的相关规定，村民委员会主要有如下具体的职能：“村民委员会具有公共服务职能，如因地制宜地兴办本村的公共事务和公益事业。”“村民委员会具有准司法职能，调解民间纠纷，协助维护社会治安。”“村民委员会具有经济规划职能，编制并组织实施本村经济、社会发展规划和年度计划。”“村民委员会具有组织管理经济职能，要发展多种形式的合作经济和其他经济，依法管理财务和属于村农民集体所有的土地、草场、森林及其它财产，合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”“村民委员会具有多方面的教育职能，也就是宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。”笔者在问卷中将这些基本职能细化为10个方面的工作，调查显示的村民对村级干部各项工作满意程度如下表所示：（略）

值得注意的是，在这些问卷调查中可能出现由于村民对“工作成效”认识的局限性而造成的“数据不能客观反应村级干部工作实绩”的现象，需要在数据观察的同时加以考虑。例如，H村村民除务农外，大多数村民兼以养鹿业为主要收入来源。但自2003年至今，当地鹿业市场行情低糜，所有养鹿的村民均遭受了一定的损失，甚至引起了整体经济生活水平的下降。村民在接受调查时纷纷倾诉苦衷——然而，村民在理解村级干部在经济方面工作成效之时，往往只是看到这些实际收入效果，这样的评价方式显然在时间、空间维度上都有很大的偶然性，并不能完全反映出各地村干部的工作实绩。因此，此表立足于十个村庄的整体水平，其中的数据为全部有效问卷统计的总结果。

2）关于新时期村级干部工作的“新动态”

随着农民“无税时代”的到来、国民计划生育观念的根本转变、村庄治理秩序的转变，很多村干部的传统职能开始消亡。上级布置的任务少了，很多村干部的思想中出现了暂时的任务空缺，但也有一大部分村干部“嗅”到了新的机遇，他们积极、灵活地随社会的发展而迈步，为当地村民拓宽了出路，也为自己的才华施展打造了新的舞台。这样的“强人”干部无疑受到了上级和村民的一致肯定，正 在创业、守业的路上自信地迈进。

案例一：办“合作社”的“郭书记”

吉林省梨树县X村的村支部书记郭某，现兼任“兴开城资金互助合作社”理事长。郭叔今年五十岁，精神矍铄，头脑灵活，在当地有着较高的威信，现在一边主持“村民自治组织”工作的大局，一边在“新兴合作社”这一农民自发经济合作组织中摸索、实践。“兴开城资金互助合作社”于
2006年“五一”期间正式挂牌成立，是继梨树县数十家农民经济合作组织后的又一资金互助合作社。至2006年6月22日兴开城资金互助合作社已发展成员32户，合作社股金增加到46000元，贷款12笔，均为6个月，月利率为千分之八点一，累计贷款金额32400元。

由于农民合作社是农民自发成立的组织，其凝聚力要强于相对松散的村委会，由此，在当地相对于之前几家规模较大的合作社均出现了村干部与合作社理事会之间关系紧张的现象。具体表现为：村干部认为合作社办合作幼儿园、统购统销等许多工作是越俎代庖，对于合作社的必要需求如借场地办活动、对外联系运输等一律不予帮助；合作社则认为村委会没有履行应有的职能，反而嫉妒自己，也愈加不支持村委日常工作的开展。其具体原因是微观而复杂的，但归根结底，村级干部与合作社理事会不睦的现状给合作社的发展带来了重重困境。“兴开城资金互助合作社”创立之始，协助发起人姜柏林老师便预见了其优越性——理事长与村支书集于一人之身，有利于村委会与合作社的协作，避免了许多可能出现的矛盾和冲突。

郭叔表示，在村级干部的传统职能中，只靠“皇粮”也无法调动起村级干部的积极性，有些事情办不到也办不好；而在农民自发兴办的合作社中，农民真正找到了主人翁的感觉——一群有着共同富裕理想的农民们通过自身的“弱弱联合”，发挥各自所长来自我管理、自我服务。从妇女文化小组的学习、文明家庭的评比、文艺队的表演等合作社自发开展的活动中，农民们看到了无限的发挥空间。郭叔对自己的“一身二职”的有着干好、干强的十足信心。村民则淡化形式，认为无论通过村民自治组织的管理，还是合作社内部的管理，只要能够想办法带领村民在物质上致富、精神上进步，就是好样的。目前，X村各方面治理秩序良好，大家都对合作社有着较高的关注热情，对郭叔的工作有着良好的期望。

案例二：“试点村”的干部

S村为吉林省新农村建设试点村，试点工程开建以来，省政府拨款共约200万重点于该村进行各项整改，笔者到访时可见纵横交错的硬化水泥路和两旁无处不在的五彩花坛，共同编织了整洁村容的基本框架，休闲健身广场、“村民议事厅”、奶牛基地……皆为一派繁荣的景象。村里一直致力于招商引资，据称不久将吸引到一个鹅产品加工厂，为继续带动本村经济将起更为积极的作用。

S村的新景象在当地已远近闻名，当地政府也有意将其作为典型进行宣传，总体来说，作为吉林省首批试点单位，十三号村的建设水平已经初步符合“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字标准，在当前吉林省如火如荼的新农村建设中具有典型性，然而，其存在的一些问题也同成绩同样突出——村民并未因共同建设自己的“美丽新家园”而更加团结、幸福，村级干部的工作建设中所暴露的弊病反而引起了村民的不良评价：

首先，村级干部在改善村容的工作中有着追求“多、快、好、奢”的速成理念。笔者到达该村时，当地刚于不久前经历过一场暴风雨的袭击，在村尾的路两旁，两杆笔直的路灯已被摧残的七零八落，无人理睬。村民笑称其为“豆腐路灯”。当问及村里会不会修、何时来修时，村民们表示，村里非常注重形象工程建设，近期参观、检查团络绎不绝，所以为了门面，村委也不会坐视不理，但一般会趁夜幕降临时才来修理，即使修理，也是用一盏“豆腐”换原来的“豆腐”。可见，虽然路灯在农村的安装给村民带来了方便和荣耀，但由于“新农村”建设步伐太紧凑，速成的村庄里，这些公共设施整体质量有待检验。另外，在调查过程中，笔者巧遇了从长春市前来运送从中绿化带所需花苗的一位商人，令人不解的是，榆树市的园艺市场并非萧条，村为舍近求远，不惜高额路费从位于长春的吉林农业大学的培育中心订购了全村的绿化植物，其中原因我们不得而知，但这位花商一语“省会农业大学里送来的花够专业、有面子”似乎又道破天机。因为天气炎热，花草每天必须浇水，村里便以每人每天30元钱雇用了本村的闲置妇女挨家挨道地给花草松土、修整、浇水，这在一定程度体现了村为解决剩余劳动力出路问题的思路，但是由于没有经过技能培训，这些园艺工人们存在着浪费水、操作失误等现象。而计算一下包括雇佣费用在内的绿化这项工程，每天就给村里带来不小的开支。这个工程的长期性和公益性令许多村民对最后村里财力枯竭、搜刮民脂的情况忧心忡忡。

其次，无论是加大开支还是动员民力，都给村民带来了沉重的负担。在建设管理机制中曾有人提出“承包”的设想，但由于大部分村民仍没有明确的环保和改善村容的意识，“承包”能带来多大的经济效益仍是他们考虑投资的主要方面，对于包“花”到户，响应度不高。再者，村中青壮劳动力外出务工趋势近年来逐渐增大，留守的妇女和老人多忙于自家承包田或家务，为生计奔波尚不停，何来空暇养花植草？因此，搞村容改造虽初见成效，但未来堪忧。

再次，村级干部招商引资能力、与上级政府沟通能力并不能遮蔽其道德权威的重要性。经侧面了解，该村村民用“井水不犯河水”来形容村里的干群关系。该村村两委干部在当地县镇是颇有来头的几兄弟，由于有势力背景，兄弟人多，且多年来在村中经济事务中的积累的财富，使得他们成为了村里甚至弓棚镇很有分量的一群人，无论本村或是外村的人均对其退避三舍，生怕惹是生非。十三号村的某小卖部的店主对村干部徇私把中心广场小卖部包给自家亲戚，让农户每家分摊20元钱作为新农村建设某项目建设费用等做法意见很大，但同时对于村干部势力的强大使本村顺利获得“新农村”试点和近年来取得的一些成绩也不得不服，因此只能连议论也小心翼翼。该村村两委多年没有改选，村民连上一次改选的时间都没有了印象，大部分人已经失去了“民主”“自治”的兴趣和意识，甚至对于如此乡村治理中的村干部能否权衡公共事业和个人投资进而持续建设新农村表示并不乐观。

最后，村级干部在讲“实干”的同时，对村民的政策宣传、教育严重不足，导致村民的不理解。综合分析，该村即使存在贫富分化，但总体生活水平在当地处于中上等，从村中两个小卖店没有赊账的情况就可略见一斑。村民的生活基本得到了保障，生活幸福感却偏低。在走访过程中笔者遇见正在继续为村里修路的本村村民，他们误以为记者来访，大呼农民生活之艰难，每日为挣村里雇其修路的30元报酬，风吹日晒，从早5点到晚6点，全天得干10多个小时的体力活，苦不堪言，而对于新农村建设，他们由于仍然处于一知半解的状态，而没有坚定的信念和决心。

3）村务公开对农民认识的影响

大多数村民表示，自己很少关注村务公开栏。一些村民则以“白扯”来概括村务公开的状况与意义。尤其是在谈到外来投资的收入与分配上，许多村民意见很大。同时，村民与村干部的矛盾，亦与财务的管理状况有密切联系。我们所采访的一位村干部认为村民与村委的主要矛盾在于债务问题，村民往往因为村委欠债而对村干部产生意见，甚至发生直接的冲突。

案例三：重重猜测隐真情

Q村受访村民某大爷、大娘，务农为业，家庭经济条件尚好，大爷由于任当地中学守门人，兼之见识较广，为所在大队选出的村民代表。大爷曾亲眼所见村支书宴请外来考察商人，由此对村干部产生反感情绪，猜测其与商人的内部“交易”，并将种种猜测在当地传播。

无独有偶，H村村干部与投资商签订了十年合同，将集体所有的山地发包，此事同样在当地引起了不良的猜测。起因为承包费用的处置笼着一层“迷雾”。据此，我们走访了采石厂投资者李某。他表示已付清了承包费用，村委与社员之间的财务问题自己一概不知。而村委则表示，财务公开一直是依法进行，不存在问题。

由此案例可见，由于农村的口头信息传播有速度快、易失真等特点，加之此类村干部“社交”工作本身容易谋利的特征，此言论衍生出从权力寻租到个人生活作风的许多评价，在当地给村支书造成了极坏的影响。抛开事件真相本身我们可以看到，“遮掩”可能带来村民更大的反感和更坏的猜测；假如村委能够将这些“宴请”等工作联络的公费花销情况真正做到详尽的“公开”、“透明”，可能避免许多不必要的麻烦。

2、乡镇政府与村级干部的绩效评估

《村民委员会组织法》规定，乡、民族乡、镇的人民政府与村委会存在着“指导”与“协助”的关系，这种协助，如果是自愿的，基于特定的契约的，那么村民委员会就不是基层人民政府的下级单位。但在实践中，这一规定在实践中极有可能是强制性的③。实践中，村委会必须完成乡镇政府下达的各项指标；同时，由于我国农村现行的是党组织领导下的村民自治，所以村干部不属于国家财政支出的对象范畴，村干部的工资只能来源于农村税费和提留款，往往数目不高，因而存在着村干部从乡镇政府领取补助的状况。因而，村干部在精力投入上往往放在乡镇政府布置的任务上。而对这些任务完成状况的考核与评价都是由乡镇政府进行。在调查中，我们了解到，该村的村干部的去留有时是由乡镇政府决定的，村民们只是在“干部已定”后，机械地履行选举或罢免的程序而已，这些形式的功能仅仅是为了既定的结果提供“合法性”的依据。

鉴于村干部日常工作开展重心、经济收益与乡镇政府有着一定的联系，笔者认为，乡镇政府能够也应当给予村干部绩效科学的评估。但在调查中所显示的状况并非如此。我们了解到，村干部考核的主要方式是乡镇政府派遣干部与村民代表会议的有关代表座谈，了解村干部工作状况。村民代表由普通农民组成，每十户推选一名。在我们所走访的农民中，有两位社员代表和一位村干部也就这一问题与我们进行了交流。一位村民代表说，他并没有参与到重大事务的讨论中，而对村干部的考核，自己并没有多大影响力。而从受访干部口中，我们更是了解到，一些知识水平低下，接受新事物能力差的村干部，并没有因为考核而“出局”，往往出现乡镇政府与村干部关系密切则考核“虚设”的状况。并且，所谓的考核并没有严格的考试制度或程序，很难产生实际影响。

1、村级干部对自身工作的认识与评价

村干部绩效评估的直接对象是村委会、村党支部主要成员的工作效果。村级干部自身的素质则是考评对象——村干部工作投入产出状况的基础。调查中，与一些农民的认识相呼应的是，大约30的村级干部将其自身定位为“税收干部”，目前仍徘徊在免税后的职业失落感、面对“新农村建设”宏大任务的消极畏难情绪中。所有受访干部均强调其工作的难度之大，并且正在继续增大。究其困境，可以归纳为两个方面：

1）村庄基础与村级干部的能力施展

村级干部的工作热情和工作信心极大地决定于村庄基础。村干部的素质是一种较为软性的因素，受到的现实影响因素较多，例如，一些村庄地理位置相对偏僻、资源不丰富、村民思想保守，在短时间内发展并不容易，即对村级干部的工作热情和工作能力提出了较高的要求。因而不能单纯地对村干部素质进行静态的评判，而是需要当地农村建设的实际环境中考察其投入能够在多大程度上满足农民需求，促进农村发展。在很多村中，现在广泛提倡的“加强基础设施建设”、“村干部招商引资”的行动显然不可能立时得到收效。

案例四：“绿色水稻”的风波

C村的几位村干部相对有着较高的个人素质：第一，入党较早，具有坚定的共产主义信仰，因而在“政治上靠得住”；其次，许多村干部参加了吉林农业大学等高校的函授学习，对农业经济管理等知识有了专业基础，系统的学习也确实提高了自身的知识水平与管理能力；再次，多数干部对本村的发展有所规划，希望“多做出点事情”，获得百姓信任。2002年，在C村村支部书记的倡议上，村委会联络种子公司、技术培训机构等相关部门，计划在全村某大队全面试种效益高于传统农作物的“绿色水稻”。但由于某几户农民坚决拒绝，村干部反复做工作无效，计划最后被迫作罢，村干部和其他村民的精力、热情遭到了不同程度的损失。

2）村级干部工作能力与其职能不匹配

村级干部反映“工作太难”，除了没有良好的村庄环境外，还有着其自身能力不足的原因。调查中，能够在新时期“如鱼得水”开展工作的干部具有明显的共性——头脑灵活、见多识广、在社会各界有一定的人际关系基础。至于许多有能力完成传统任务但较为保守、不善交际或过于忠厚的村级干部，往往在当下觉得工作力不从心，这在村委与投资商打交道的过程表现得尤为明显。

案例五：采石厂的风波

H村由于地理位置较偏僻，发展水平不高。而村庄的相对优势则是有着较为丰富的山石资源。因而，在当地经济的发展途径上，村干部侧重于吸引村外投资，使静态的山石资源发挥出“动态”的功效——成为村庄发展有力的带动器。

早在2002年，H村村支部书记便已经与来自市里的某投资商进行了洽谈，开始了山石的开采与加工。村民们当时采取的态度主要是观望——等待时间证明村干部的这一举措能否为自己的日常收入等带来有益的增进。在第一期投资开发中，因为开发的需要，投资厂商在村庄中吸纳了一部分中青年劳动力；但之后，第二期投资与之前相比，有了很大的变化。投资者在山石开采的设备上加大投入，使得工程开发过程中，对本村劳动力的需求大大降低，更需要的是能对开发设备进行熟练操纵人员。因此，通过引入外来投资解决村庄劳动力资源过剩的功用无疑失去了原有的功效。

随着开发的深入与工程的扩大，村民与开发商的矛盾也渐渐显性化。据笔者走访得知，村民们认为山石的开发，造成了当地环境污染（主要所指是：石灰粉末等的扩散形成空气污染，以及开发设备使用中形成的噪声污染）。于是几名村民就采取了直接上访的方式，将意见反映给了乡镇政府，要求立即停止采石厂的有关生产。村干部表示，引入外来投资的目的就是为了促进本村的资源开发与经济发展，村民与投资商的矛盾，并不在于环境受到了污染，而是出于狭隘的私人恩怨，即一些村民希望从采石厂获得免费的石料不成，而采取报复手段。投资商方面则认为，在采石厂开工之前，自己已经和村委进行了较好的协商。而在开发中，亦尽量照顾当地发展，为村庄创造发展的有利条件，与村民和谐相处，满足村民需要（例如将一些重型设备借与村民使用），即采石厂在该村的发展中，无疑扮演着一个积极的角色。

H村村干部第一次与外来投资商合作，颇感到自己所处位置尴尬，在协调企业与村民关系、与企业方洽谈之时，都有些应对不来。

（二）村民、村干部对村干部工作的期望

1、村民对村干部工作的期望

农民认为免税后最重要的各项工作统计表

计划生育、妇幼保健

政策传递

法律宣讲

科技知识普及

发展经济、提高收入

文化娱乐

基础设施建设

环境、资源保护

就业指导

子女教育指导

养老保障、最低生活保障

87

151

159

144

262

64

69

87

101

94

92

（注：此数据来源于调查问卷中的一道不定项选择题，题目要求农民在11项工作中选出其认为最重要的五项，最终按照每一项被选择的比率统计。有效问卷总数为262份，选项被选择的总次数为262×5=1310次）

上图可直观表示为：（0—262表示关注程度不断增加）

从上面的情况大致可以总结出，作为村干部工作的直接受益对象——农民，尤其关注村干部能否带领自己发家致富，尤其是在贫富差距日益拉大的今天，无论是村干部本身的文化构成还是管理能力，都不过是村干部所应具备的相应素质，而最根本的还是在于为农村发展服务，要给农民“带来经济收益”。同时，农民对于法律、政策、科技知识的渴求也已凸显出来。

2、村级干部对自身工作的期望

1）村级干部认为免税后最重要的各项工作统计表

计划生育、妇幼保健

政策传递

法律宣讲

科技知识普及

发展经济、提高收入

文化娱乐

基础设施建设

环境、资源保护

就业指导

子女教育指导

养老保障、最低生活保障

12

16

15

32

33

9

11

12

16

16

13

（注：此数据来源于调查问卷中的一道不定项选择题，题目要求村干部在11项工作中选出其认为最重要的五项，最终按照每一项被选择的比率统计。有效问卷总数为37份，选项被选择的总次数为37×5=185次）

上图可直观表示为：（0—35表示关注程度不断增加）

2）村级干部对工资、福利待遇的期望

调查结果显示，多数地方村党支部书记的平均年工资为本村人均收入的2倍，即2250×2=4500元；副书记及村会计的平均年工资为书记年工资的百分之九十，即4500×90=2050元；村治保主任、民兵营长、妇女主任等其他干部的平均年工资为书记年工资的70，即4500×70=3150元。另外，在X村、L村，当地村支部书记的工资标准中加入了激励性质的机动评估指标：村中有合作经济组织的机动工资为400元；计划生育达到规定指标的机动工资为400元；社会稳定的机动工资为400元；有招商引资项目的机动工资为400元。同时，拿到这些机动工资的条件还有，医疗保障完成率需要达到80。

调查中，约占七成的村级干部对自身的工资待遇不满意，认为“应该更高些”，但其具体期望值也并不高得悬殊，大约在村书记工资为6000—7000元、村会计工资为5000—6000元左右。

3）村级干部对自身职位的其他期望

100的受访村级干部希望自己能够有更多的外出深造、学习专业技能的机会。已经被选送至大、中专院校的干部表示，其确实“学到了许多新东西”，在理论水平、专业知识上都有了一定的积累。村级干部提高自身的能力的愿望主要来源于工作日益灵活、复杂的压力，其希望得到培训的方向主要为农业实用新技术和农业经济管理。另外，有个别村级干部提出，他们需要与其他村庄干部和社会上的商家、学校等组织有所沟通，以获取更多的招商引资、文化合作等工作所需要的“社会路子”。

三、一点思考——新时期村级干部工作职能转变及其工作绩效评估的环境准备

（一）村级干部工作职能的转变

从2004年温家宝总理在《政府工作报告》中指出，“从今年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。”到党的十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的目标。我们不难看出，中国的农村目前正面临着前所未有的发展机遇。在这个充满机遇和挑战的大背景下，农村将出现许多前所未有的新情况、新问题，尤其是作为带领农民致富的带头人和新农村建设的具体实施者的村干部目前存在普遍的职能空缺和思想困惑。的确，由于乡村体制性的弊端，长期以来，村干部在经济上和政治上受到乡镇政府的控制，免税前主要是催粮要款、搞计划生育。免农业税以后，村干部的传统职能开始消亡。目前全国范围内实现免除农业税，延续了几千年的“皇粮国税”彻底取消了，中国农民开始步入了史无前例的“无税时代”。另外随着计划生育工作的深入人心和国民计划生育观念的根本转变，计生工作也很少需要村干部跑腿了。很多村干部在思想中和行动上出现了暂时空缺的现象。他们大多对税费改革后自己所肩负的职责的认识处于茫然状态，认为“没事做了”。于是他们安于现状，对新农村建设敏感度较弱，更缺乏对所在村发展的长远打算。其实，不少的村干部有一个很大思想误区，即不是真的没事做了，而是上级布置的任务少了。那么在这种新的形势下，村干部“向何处去”？村干部应该如何进行职能定位？面对新情况，村干部职能转变是目前亟待解决的重要问题。

那么，新时期下村干部究竟应当在哪些方面实现转变，应当以怎样的理念、素质来担当起引领村民向着社会主义新农村的宏伟目标迈进呢？笔者将自己的思考和建议归纳为以下几个方面：

1、村干部要在思想观念上实现转变。

第一，要由传统受命型转向积极行动型。过去，村干部主要是按上级的指示工作，上级要求做什么就去做什么，一切“等、靠、要”，工作目标不明、思路不清。主要忙的就是催粮催款；现在，农村税费全免后，村干部传统的职能又开始弱化和消亡，一时间村干部工作的更缺少了目的性，不知道忙什么了。再者，因为要发展合作经济和公益服务事业，一没有明确的指标；二没有资金的支持，村干部也觉得力不从心。所以，总体上村干部混日子的思想比较严峻，表现在行动上就是不作为状态。但是农村的事务范围并不会因农业税的减免而缩小，而是更多的表现在乡村公共基础设施建设、技术服务、合作医疗、养老、乡村规划、社会治安、环境保护等等。凡此种种，都需要村干部的计划、管理、与实施。应该说，在新农村建设的形势下，村干部的工作还任重而道远！因此，村干部要彻底打破“等、靠、要”的思想，开阔自己的眼界，采取积极的行动来建设其所在的村庄，发展农村的特色经济，真正成为新农村建设的有效执行者和带领农民致富的领头羊。第二，要由行政性向协调服务性转变。中国历来是一个“官本位”思想比较浓厚的国家，村干部虽是生活在中国农村最基层的一个“官员”群体，其实如果更确切的说，村干部甚至不是真正意义上的“官”，但他们却有着与生俱来的（随身份产生）官僚思想，因为他们手中或多或少的握有权力，所以，他们以领导自居，习惯了对村民发号施令。但随着服务型政府的提出，村干部也必须增强自己的服务意识。村党委的干部作为党员自然应该成为农民利益的代表，而村委会更是作为村民自治组织，其成员是由于农民的信任和委托而产生的，因此更应该成为农民的公仆，反映农民的呼声，全心全意为农民谋福利。

2、村干部要在工作方式上从行政命令向民主协商和市场引导转变。

中国未来农村社会结构发展的趋势要求农村管理要走一条自上而下和自下而上的管理模式。村干部是这一转变工程的桥梁。首先就是要对过去老一套的管理方式、工作方法坚决进行转换。虽然在理论上规定我国农村实行村民自治，但在现实中自治的程度却大大折扣。这一方面是由于管理体制的不健全使村两委对上级在政策和财政等方面具有一定的依赖性，表现在对村民的态度上则主要以命令、行政指示的方式为主。处理日常事务上也主要是以个人主观的看法和经验去行事。另一方面，也是由于村民的民主意识还相当薄弱，村民们整天忙于自己的生产生活事务，难以组织起来集体监督村干部的日常工作。另外，由于村民的法制观念和自身素质还较低，大多数村民难以发现村干部的越轨行为，即使发现也找不到解决问题的办法。再者，村民认为村里开会讨论的许多事情跟他们的切身利益没什么关系,而且许多会议讨论是决而不行,不见实效。这使村干部的权威在农民心目中大大下降,自然也就不愿意行使自己的权利。但我们必须承认村民自治是推进我国民主进程的重要标志，也是村庄管理的有效模式。因此，村干部在今后的工作中首先要改变以往的作风，由行政推动式向民主协商式转变，由命令型向引导群众自愿参与式转变，由经验型向尊重科学、遵循客观规律转变。同时，村干部要充分认识到市场机制的作用，对农民的生产活动进行有效引导，提供必要信息，发挥地区优势，发展适合的项目，积极的大力发展集体经济是其全部工作的中心。其次，村干部要正确对待农村非营利组织如合作社的作用。合作社与村基层组织在目的上具有部分一致性，即为村民谋福利。农民以合作的方式进行生产，并以组织形式抗御市场风险，提高农业竞争力必将成为中国农村实现现代化的趋势。而且，合作社也对农村公共事业的发展作出了一定的贡献。因此，村干部必须充分认识到合作社的重要作用，支持其发展壮大并在某些事务上与之合作，政府与合作社的优化组合必将有利于农村的发展。

3、村干部要在工作内容上实现转变。

据调查在农村税费改革之前，村干部的主要工作排在前三位的工作是,收缴税费、计划生育工作和调节民事纠纷，而像科技宣传推广、基础教育及卫生、反映民意等带有“服务性”（对象为农民）的工作职能却被放在最较轻的位次上。随着税费改革的深入，村干部的传统行政职能显然已经弱化或消除。而且，这些职能也与新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标相去甚远。为了实现这些目标，当前村干部的职能需要在发展集体经济、农村基础设施建设、科技宣传及推广、基础教育宣传普及卫生宣传等工作上充分加强。尤其是在东北地区，农业发展水平相对还比较落后，现代化程度较低，农民的平均生活水平与我国其他地区相比仍然较低。所以农民普遍关注的是如何增加收入，如何保障自己的基本福利。所以，村干部要想民所想，在增收上和增加村民福利上多作文章，而不是整天无所事事，漫无目的，只为混那一份工资。

4、对村干部自身素质要求的转变。

由于传统村干部的职能在一定程度上对上级具有依赖性，所以其日常工作虽看似繁杂，但却具有一定的规律和程序可循。因此，传统上对于村干部的素质要求并不高。只要其具有一定的思想觉悟和为村民服务的意识，并在本地村民中具有一定的威信和影响力，就可以被选为村干部。而且，从调查中我们也发现，目前农村的村干部老龄化较为严重且文化水平较低，大多为初中文化水平。而且，相关的针对农村干部素质提高的培训也较少。但我们必须清楚的看到农村现代化的要求和加入WTO之后对农业的挑战，都对作为农村带头人的村干部自身的素质提出了更高的要求。服务的意识只是村干部开展工作的基本要求，面对信息时代和知识经济的到来，村干部亟需提高自己的科学文化、技术水平，不断开拓视野，解放思想。据课题组的调查，目前，村干部最需要学习的有两项是农业科技知识和农村政策。现代的村干部必须紧随国内外形势的发展，具有远见卓识和发展的意识。另外，村干部要形成尊重人才的观念，目前国家在许多农村实行“一村一名大学生”等大学生当村官的政策，这对吸引优秀的年轻人，引进文化素质高的人才，提高村干部的整体素质无疑具有一定的促进作用，也有利于激励村干部自身素质的提高。

（二）村干部工作的绩效评估的环境准备

如前所述，在新时期社会背景下，村干部的工作在基层治理中起着举足轻重的作用。因此，建立起有效的评估体系与激励、制约机制，并以此来对村民自治组织干部的工作绩效进行评定，显然是必要的；而评估所促成的村干部管理能力的提升，对我国乡村治理能力的提高更是有着重要作用。绩效评估是对管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级，它试图冷静、客观地评价公共管理活动所产生的效果，但由于这个过程及所涉及多方利益的复杂性，使这种冷静、客观的评价很难实现。中国这样的超大社会，严格地说世界上没有现存的模式可供选择，一定要在自己的社会文化中求发展——这不仅是体制的设置，也是操作性的安排，其形成必定是一个漫长的过程。在正式建立起村级干部绩效评估体系之前，首先要有各方面制度、观念上的准备：

首先，设计出衡量村干部工作绩效的综合指标。在免收农业税之前，对村干部的政绩考核标准也基本停留在农业税征收及计划生育的完成情况上，以此来判断一个村干部的工作业绩显然过于片面。在新形势下，应该确定科学合理的村干部绩效考核标准。新时期如在经济发展、社会事务、党的建设、社会公认等四个方面对村干部的工作进行评估。同时，可以仿照政府公务员管理中正在探索的办法，设定关于“实绩”的激励机制，使村干部的绩效评估结果与其经济利益挂钩。例如，可以从村财政中抽取一部分资金（根据各村经济状况抽取数目不一），对在评估中较为优异的村干部进行奖励，以提高村干部的工作积极性。笔者设想，“工作实绩”的指标结构可以按照“社会主义新农村建设”的二十字方针的实现程度来划分，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，以保证村级干部的工作目标与国家建设的宏观目标保持高度的一致。

其次，建立起让群众直接评议村干部绩效的畅通渠道。村干部的工作绩效的评估应该兼顾上级部门和所在地村民的综合评价，但由于传统上村干部只对上级负责的做法和村民维权意识的薄弱使得对村干部工作的考察与监督基本流于形式。笔者认为，对村干部绩效的评估，应当坚持“满意原则”，即始终坚持以满足农民、农村发展为核心标准。这就要求政府通过宣传教育使村民意识到：村民自治就是让村民自己参与管理好自己的事，只有积极参与选举，才能选举出能够代表自己说话的村庄当家人。政府应该树立以人为本的管理理念，使民主管理、民主决策和民主监督等民主活动真正落到实处。并应该从日常生活的角度或方式使村民在潜移默化中养成民主的习惯，培育他们的民主意识，增强他们的民主观念，使他们积极参与评价并监督村干部的行为，这既让广大农民群众感受到当家作主的荣誉感，又能增强村干部为民服务的责任感和使命感。另外，由于我国农村生产力发展仍然相对较低，农民们在进行村干部的评价时，往往只着眼于经济实效。这是现实的局限与必然。但是由此而造成农民对选举的不屑，对村务的漠不关心，对村干部的抵触情绪，则是应当加以重视与改变的。根本的无疑是大力发展农村经济，提高农民生活水平，使农民在经济上独立后，有更高的政治自主意识，由是来增进农民评估过程的意义与收效。

最后，需要建立起与“评估”相配套的培训机制。培训工作以乡镇政府为责任主体，以提高村干部村庄治理、管理能力等为目的。由于不脱离生产，村干部农业知识的丰富，有利于他们成为农民们农业生产的引导者，引领农民生产致富；但当前复杂形势对村级干部政策认知、政策落实、经济管理提出了较高要求，难以通过村级干部自身的努力来达到。同时，乡镇若将村级干部的培训工作真正落实到位，便可以将自己“管不到、管不了、管不好”的微观管理工作进一步放开，从而实现基层纵向管理上更合理的权力配置。

[参考文章]

①参见《村干部职能转变问题的调查与思考》，郭宾、王征兵、徐创洲，农博网，2006年10月30日；

②参见《论村庄社会关联》，贺雪峰、仝志辉，《中国社会科学》2002年第三期；

③参见《三农问题背景中的村民自治》,毛寿龙、李梅,人民网,2005年10月9日。