论基于市场原则的政策性金融功能观

摘要：基于市场原则的政策性金融功能观，是在充分发挥商业性金融功能和金融市场机制基础性作用的前提下，以政策性金融的首倡诱导与虹吸扩张性功能为主导，包括基本功能、核心功能和衍生功能不同分类在内的政策性金融特有功能观。并据此探讨了我国政策性银行的定位和改革发展的方向。

关键词：金融发展；金融功能；政策性金融；改革和定位

一、引言

20世纪90年代初，基于功能观点(functionalperspective)的视角分析金融体系和金融中介，是相对于传统的机构观点(institutionalperspective)的金融分析范式的重大转换。传统的机构观点将现存的机构和组织结构作为既定的前提，金融体系的调整与改革一般是在这个既定的前提下进行；功能观点则认为，在长期内，金融中介机构所履行的功能，远比它们在某个具体的经济中采取的形式和开展的业务要稳定得多，而且机构形式的变迁将最终由它们所履行的功能决定。因此应该把金融中介研究的视角定位在金融体系的基本功能上，然后根据不同的经济金融功能，建立能最好地实现这些功能效应的机构与组织。作为总体金融功能不可或缺的一个组成部分，研究政策性金融功能，不仅是政策性金融学科建设和理论研究的一个基础性课题，而且在当前我国政策性银行改革与发展的实践中，从功能观视角研究政策性金融，能够科学而正确地认识政策性金融，从根本上澄清对政策性金融的误解、错解乃至曲解，也有助于决策层制定更为科学、合理的政策性银行改革方案。

在政策性金融功能的研究方面，白钦先、曲昭光(1993)早期对政策性金融机构职能的分析，实际上是对政策性金融功能的初步研究。白钦先(1998)将政策性金融功能概括为直接扶植与强力推进功能、逆向性选择功能、倡导与诱导性功能、虹吸与扩张性功能、补充与辅助性功能、服务与协调功能。谭庆华(2005)认为，政策性金融具有中介功能、服务功能(基础功能)和资源配置功能(核心功能)，在扩展功能上侧重于经济调节功能，在衍生功能上侧重于宏观调节功能。国外对政策性金融功能效应的研究主要集中在日本，小椋·吉野等(1984)认为政策性金融的主要功能是结构调整功能；日向野(1986)在国内最早提出政策性金融的诱导(功能)效应。此外，W．G．谢波德(W．G．Shephard,1975)从产业组织论的角度分析了在金融业寡占的情况下，设立与民间金融机构相竞争的政策性银行可以提高金融业的整体效率。井手和林(1992)则通过建立同为金融中介组织的政府金融机构与民间银行之间的竞争模型证明，在存在斯塔克尔伯格(Stackelberg)竞争均衡的情况下，经营方针与商业性银行不同的政府金融机构，作为领导方，引导民间金融机构行动，能促进社会福利的增加。

二、基于市场原则的政策性金融特有功能观内容及效用

基于市场原则或市场经济金融体制下的政策性金融功能观，是在充分发挥商业性金融功能和金融市场机制基础性作用的前提下，以政策性金融的首倡诱导与虹吸扩张性功能为主导，包括基本功能、核心功能和衍生功能不同分类在内的政策性金融特有功能观。

(一)基本功能。是指各种专业性政策性金融组织形式所共有的、且不同于商业性金融功能的特有的基础性或一般性功能，包括：

1．政策性导向与扶持功能。这是政策性金融首要的、最基本的因而也最能体现其本性的功能，即政策性金融执行政府不同时期的经济产业政策、宏观调控政策、区域发展政策、社会稳定政策，对强位弱势特殊群体和地区、领域等所义不容辞地承担的信用引导和扶助支持的责任和义务。例如，欠发达地区以及农业和中小企业等强位弱势产业和群体，由于存在一定的风险性和收益不确定性，商业性金融至少不愿先期主动涉足其中，而政策性金融的政策性导向与扶持功能，则要求利用专门的政策性金融组织来承担这一特殊的历史使命。

2．补充与辅助性功能。即政策性金融的存在和发展，只是对商业性金融的诱导补充和对融资对象在不易从商业银行融资时的扶持辅助，而非完全替代、包揽一切金融活动和业务，并从信贷额度、期限、风险、信用、收益等方面，起到补充与完善以商业性金融为主体的金融体系的整体功能。

3．有限金融性功能。政策性金融也是一种金融制度安排，具有信用性、有偿性和一定盈利性的基本要求，以提高稀缺而有限的政策性金融资源的利用效率，否则，既有悖于其金融的一般属性、进而无异于财政融资职能，也难以保证这种制度的生存与可持续发展；同时，政策性金融的金融属性又完全不同于商业性金融的金融属性，而是一种对金融业务行为有所限制与约束的金融属性，如不能只追逐利润最大化，不能主动竞争抢客户而有损于商业性金融的利益，因而是一种非主动竞争性的自然盈利，否则就无异于商业性金融，也没有其存在的必要性。

(二)核心功能。核心性功能体现了维护市场机制的基本原则和市场经济的本质要求，既是政策性金融总体功能的基础和主体，也是处理政策性金融与商业性金融之间业务关系的出发点和落脚点，因而，核心性功能也可以说是政策性金融机构开展所有具体业务的导向性功能。核心性功能主要包括倡导和诱导基础上的虹吸扩张性功能，逆向选择与择机而退性功能。

1．逆向选择与择机而退性功能。只有在商业性金融依市场机制不予选择或滞后选择或无力选择的融资领域、行业或部门，方能真正显现政策性金融的价值所在和逆向性选择的客观必要性。在这里，政策性金融的市场逆向性选择是结果，商业性金融依市场机制的正向性选择是前提，并且是一个不断变化和调整的动态性过程。在市场逆向性选择的项目产生一定的经济效益和具备自我发展的能力后，政策性金融就要在适当时机并通过一定的方式，如资产转让、减少或停止继续投入等，尽快退出这一融资领域并转而扶持其他行业，以充分发挥商业性金融和市场性融资的主导作用，否则，就有悖于市场经济的公平竞争规则和政策性金融制度设计的初衷及其本质要求。

2．首倡诱导与虹吸扩张性功能，或者说是首倡诱导基础上的虹吸与扩张性功能，简称诱导性功能。即政策性金融机构通过其特别拥有的信息优势、政策优势等有利条件，不断率先开创性发掘和引领新的投资机会和项目，并以较少的政策性资金直接作倡导性投资，然后在此基础上以小搏大，引致更多的商业性金融机构免费乘车地跟随投资，从而间接地虹吸和引发更多的民间商业性资金的功能。一旦商业性金融对某一产业和项目的投资热情高涨起来，政策性金融机构再转移投资方向，并开始新的另一轮循环。这就形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的首倡诱导与虹吸扩张机制。由此也可看出，政策性金融作为商业性金融项目资源、风险收益的“勘探”先锋，对于有效开发利用所有的(包括现实的和潜在的)金融资源，补充完善金融整体功能机制具有很大的主动性和能动性作用。

(三)衍生功能。即针对不同政策性金融组织形式并由政策性金融基本功能派生而出的具体功能，主要包括开发性政策性金融功能、农业政策性金融功能、进出口政策性金融功能等。

1．开发性政策性金融功能。即对基础设施、基础产业等投资量大、融资期限长、风险性高、收益不确定的产业项目，所从事的开创与发掘性投资和直接的强力推进功能，以及对贫穷落后地区的区域经济梯度整合的功能。

2．农业政策性金融功能。即对农业生产的直接扶植、对农产品价格支持的功能。前者是通过发放大量的低息贷款和财政扶持的农业生产保险及其相应的专业性辅助和服务，增强农业发展后劲，改善农业生产条件，降低农业生产成本，分散和化解农业巨灾风险，提高农业的综合竞争力；后者是农业政策性金融机构通过发放大量的低息贷款，支持农产品收购和储备，以平衡农产品市场供求，稳定市场价格，防止“谷贱伤农”，保护农民的生产积极性。

3．进出口政策性金融功能。即为了促进本国的对外贸易、对外投资和实现对外经济金融战略和政治与外交战略目标，维护国家资源安全、经济金融安全和提高国家国际竞争力，所从事的进出口信贷、出口信用保险和对外援助的功能。

此外，在政策性金融衍生功能中，还包括社会保障保险功能、民族金融功能、就业金融功能、住房金融功能、军事金融功能(如战时融资、随军银行、军人保险)等等。

据此，在市场经济条件下，只要有商业性金融，就会相伴而生政策性金融，尽管有些政策性金融业务也可以由商业性金融机构兼营和代理，但基于政策性金融功能观并已由实践所证明，成立专门的政策性金融机构专营政策性业务，并由其组织和委托商业性金融机构代理其部分政策性业务，效果会更直接、更明显、更有效。在这方面，国际领域最大的政策性银行即世界银行曾一度认为，基础设施建设应当更多利用私人资本，私人部门投资将在基础设施领域方面发挥重要作用，因此从自身战略上逐渐忽视公共部门投资在基础设施建设中的作用。然而，超乎世行意料的是，由于市场风险和基础设施项目投资周期较长的特点等因素，私人部门在发展中国家基础设施投资的积极性大大低于预期，投资不但没有增加，反而在减少。目前，国内外政策性金融与商业性金融所出现的业务摩擦和竞争，只是在于二者的关系没有协调理顺，但不能由此而否定政策性金融的独特功能和作用及其存在和发展的必要性。所以，政策性金融与商业性金融的共生共存，不仅是一个经济金融规律，也是一个自然历史规律；不仅有其一般的经济理论基础，而且金融功能观也为我们提供了一个崭新的佐证视角。

根据政策性金融的特有功能，在建立健全市场经济金融体制和大力发展市场经济金融的历史进程中，自始至终都不能否定乃至取消政策性金融；在与商业性金融共生并存的相互协调发展中，政策性金融可以针对商业性金融功能实现的状况和程度，围绕自身特有的功能要求来建立相应的政策性金融组织制度结构(包括机构类型、法律法规等)，开展具体的金融业务。因此，政策性金融的业务行为不能有悖于市场经济基本原则的要求，即使在开发不发达地区和某些特殊产业政策领域和项目，在商业性金融不予选择或滞后选择而需要政策性金融开始唱主角时，也要尽可能地注重发挥政策性金融对商业性金融的首倡诱导与虹吸扩张性功能。

三、诱导性功能是政策性金融的主导性核心功能

政策性金融的首倡诱导与虹吸扩张性功能即诱导性功能，更能体现政策性金融制度的精髓所在，也更为符合市场经济规则的基本要求，因而是政策性金融诸多特殊功能中最基本、最核心、最重要的主导性功能，也是协调政策性金融与商业性金融相互关系的基石和主导性功能。这是因为，一方面，受政府财力资源的限制，政策性金融机构的资本和资金规模相对于商业性金融机构而言极为有限，而超过其现有实力的对政策性金融基础性核心金融资源的过度开发和利用，如超贷和资产超量扩张，不仅会影响或限制商业性金融机构的资金配置总量，而且会造成政策性金融发展的不可持续性，而利用其自身优势先期优选政府支持的产业项目并投入少量资金以小搏大，可以虹吸更多的商业性或民间社会资金积极参与政策性投融资领域；另一方面，现代经济金融是以商业性金融为主要载体的市场经济金融体制，强调诱导性功能，可以充分调动和激励商业性金融的融资积极性，扩大其融资规模，增加其盈利机会，降低政策性金融对金融市场的过度介入和不必要的、过多的政府干预，因而诱导性功能更为符合和顺应现代经济金融制度的趋势要求，也深受商业性金融的拥护和支持，便于协调二者的关系。同时，由于政策性金融机构一般在信息生产方面具有独特的优势，对于政策信息往往处于垄断地位，能够利用信息生产优势，筛选优良企业，审查企业投资项目的可行性和经营管理是否稳健，并实施贷后管理，因而其信息溢出效应和信贷决策活动提高了企业在融资市场上的声誉，对于商业性金融机构也具有诱导效应，使商业性金融机构能够利用政策性金融机构审查能力(即信息生产能力)强的信息，免费乘车，参与融资，从而有利于降低市场上信息不对称的平均水平。

在政策性金融诱导性功能方面，国内外的政策性金融机构也都有一些成功的实践。据日本《经济白皮书》披露的情况，20世纪50年代中期日本开发银行向基干产业贷款时，已普遍实行先导性协调融资方式，出现了城市银行追随政府开发银行向特定企业贷款的情况，两者所提供的融资大体保持1：1的比例。进入60年代后，日本开发银行进一步改变了其量的直接补充方式，将重点放在质的提高方面，其贷款在整个金融机构融资中比重有所降低，主要是发挥着以小搏大的倡导与诱导性功能，其诱导功能的作用更显突出。有些日本企业之所以自豪地在本公司文件袋上印上“日本开发银行客户”字样，无非是借以宣示本身的实力和信赖性，期待获得更多民间贷款的广告效果。在日本2000年中小企业得到的307万亿日元贷款中，政策性金融机构只占9．5％，商业性金融机构占90．5％。主要是以政策性金融机构向中小企业的融资和提供信用保证，来带动商业银行贷款，使其愿意向中小企业提供贷款。目前，约三分之一的中小企业利用这一制度从金融机构取得了’信贷资金。

在我国，国家开发银行对三峡工程的金融支持，也是一个发挥政策性金融诱导性功能的典型案例：三峡工程在1994年建设的初期急需资金，却得不到商业银行贷款。当时，刚刚成立的开发银行履行政策性银行的职责，通过合理的测算和安排，决定向三峡工程提供每年30亿元、总额为300亿元的贷款，确保了工程的顺利启动和建设。在工程建设过程中，开行与各方面共同积极推进治理结构、法人、现金流和信用建设，以自身业绩和信用，提供包括承销三峡债券在内的多种金融服务，促进工程建设和企业发展。1997年，大江截流，三峡工程进入二期建设，三峡总公司也具备条件到债券市场直接融资，此后商业银行纷纷介入，三峡工程多渠道融资方案得以实现。三峡总公司负责人在回顾这段历程时还不禁感慨：当初如果没有开行提供巨额资金鼎力支持，三峡工程多渠道融资就不可能打开局面。

为了进一步量化政策性金融的诱导性功能，我国的学者白钦先教授等(2002)还借鉴宏观经济学中财政投资乘数原理，提出了诱导乘数计算公式，即根据政策性资金额倡导商业性金融投资额的数量比计算出倡导与诱导的倍数。这个诱导乘数的大小直接反映了政策性金融对商业性金融诱导能力的大小。假设政策性金融机构提供了Q数量的先行投资(或其他形式的资金安排)，然后带动了数量为M的商业性金融机构的资金，诱导乘数为R，则诱导乘数的计算公式为：R=M／Q。

例如，非洲进出口银行就曾计算过其资金的诱导乘数。在2000年非洲银行进出口交易金额19．67亿美元中，非洲进出口银行仅仅提供了1．81亿美元的资金，占8％左右。该银行的测算结果显示，非洲进出口银行每提供1美元的资金就可以吸引10．9美元的国际性资金，所以其诱导乘数为10．9，而在1999年．其诱导乘数为8．7，这说明其诱导国际性资金的功能在增强，也说明其杠杆作用增强。

四、功能、职能与我国政策性银行的改革发展和定位

对政策性银行的定位，实际上应该是指基于政策性金融功能基础上的机构性质定位和职能定位的有机统一，而非功能定位，主要体现为对不同类型政策性银行的性质、业务职责及其作用范围的界定。其中，性质定位即“定性”表明了银行的政策性金融属性，职能定位是对不同类型政策性银行的业务职责及其作用范围所进行的具体划分和界定。机构定性是职能定位的前提，职能定位是机构性质的具体体现。前者具有一定的稳定性，后者具有动态调整性，即随着不同时期和阶段经济金融运行环境的变化和政府政策的调整，政策性银行的职能定位也需要作相应的局部调整和改变。

目前，对我国三大政策性银行首先进行定位非常重要和迫切，是保证政策性银行与商业银行协调发展的前提条件。作为商业银行的对称和补充，政策性银行与商业银行的职能定位协调问题，首先是在一般意义上，前者在“政策性”(定性)的定义域内从事其金融业务活动，后者是在“商业性”(定性)的定义域内从事金融业务，但是也不排斥而且欢迎后者也兼营一些政策性金融业务，因而二者的职能定位协调，主要是依据专门的立法对政策性银行进行职能定位并在不同时期予以重新调整的问题，以尽量避免其业务行为的越位或缺位或既越位又缺位，达到既能实现政府政策目标、又能维护市场公平竞争原则的目的。由于政策性金融机构的种类较多，专业性较强，而且不同历史时期、不同经济发展阶段政府的政策目标不同，经济金融运行环境不同，加之商业性金融机构业务的随机渗透性和不断的扩展性，使得对不同政策性金融机构的职能定位不仅有所区别和复杂多样，而且呈现出与时俱进的动态调整性的特征。所以，对政策性银行进行职能定位的总体的、一般的原则，应该是为符合国家产业政策、外贸外交政策和区域发展政策，促进经济发展和社会不断进步的项目领域和欠发达地区提供贷款、保险和担保等政策性金融(保险)业务，而且这些支持的对象必须符合其他商业性金融机构无力或不愿先期介入和支持的根本条件和先决条件。

国内在政策性银行改革发展问题的研究上，一般可归纳为三种理论观点及政策倾向：第一种是在陈元(2004)提出的开发性金融理论的基础上，张涛(2005)等人主张三家政策性银行都应当转型为主动竞争性盈利的综合性开发金融机构，并采取“分账管理”模式进行运作。第二种是李扬(2005)等人把开发性金融作为政策性金融的主要组成部分之一，认为政策性金融在短期内不仅不应弱化，还应从国家目标、政府信用、市场运作方面进一步加以发展和寻求创新，并以此作为政策性银行的改革方向。第三种是白钦先、王伟(2004)，曾康霖(2004)，秦池江(2005)等人基于政策性金融理论，认为政策性银行要坚持政策性为主的方向，在实现政策性金融“六大协调均衡”基础上，建立健全政策性银行运作机制，实现政策性金融的可持续发展。在2006年初的全国金融工作会议上，国务院总理温家宝提出了政策性银行“分类指导、‘一行一策”’的改革原则，但目前学术界对于我国政策性银行改革的基本方向和总体思路仍未达成共识。

我认为，中央强调的政策性银行要“全面推行商业化运作”，这是依据或符合政策性金融的特有功能要求，对政策性银行固有的经营方式和手段的肯定或归位，但并非意味着政策性银行质的商业化或“转型”为商业银行(即使是在国际上作为政策性银行运作方式市场化改革典范的韩国产业银行，迄今仍然明确地坚持其政策性金融的本质属性)。市场经济条件下政策性金融业务规模尽管有所缩减，但政策性金融相关率(PFIR，即某一时点上政策性金融机构资产规模与全部金融中介机构总资产的比率)永远不会为零，在特定阶段、特定地区(主要是欠发达地区)、特定领域和项目(如中小企业、自主创新、社会事业等)，PFIR值还会有所结构性增大。上述基于开发性金融理论的改革模式，混淆了开发性金融与政策性金融这两个具有不同内涵和外延的逻辑概念，理论上不能自圆其说，也忽视了政策性金融与商业性金融协调发展的和谐金融环境因素，有可能重蹈十年前国有商业银行“一身二任”经营机制的覆辙。退而言之，即使是在现阶段新形势下，在政策性银行内部推行“分账管理”经营模式，也必须在出台相应的专门法律的基础上依法运作、规范和保障，并做好可行性研究。

综上所述，依据本文所提出的基于市场原则的政策性金融特殊功能观，笔者认为，我国政策性银行目前深化改革与未来可持续发展的目标方向，应该是政策性业务与非主动竞争性盈利的有机统一，即政策性、盈利性和非竞争性的“三位一体”，缺一不可。其中，“政策性”是目标，体现了政策性银行的宗旨和性质要求，以及对其业务范围的基本规范；“盈利性”是动机，体现了政策性银行作为一种金融企业的基本要求，也比较顺应其未来进一步发展的形势要求；“非竞争性”是手段，体现了政策性银行实现盈利的基本准则和方法，也是实现政策性金融与商业性金融协调与可持续发展的根本途径。所以，政策性银行业务活动中的非主动竞争性盈利准则，以及充分发挥其首倡诱导基础上的虹吸与扩张性功能，即通过相对缩减政策性金融机构的业务规模和业务范围，以较少的资金来吸引诱导商业性金融的主动参与，达到以小搏大的杠杆功效和互利合作的双赢，这应该成为协调政策性金融与商业性金融业务活动的基本原则。这里特别强调的是，政策性银行的盈利应该是局限于“政策性”业务领域内的非主动竞争性盈利。比如说，某一政策性投资项目有一定的盈利空间和潜力，商业性金融机构或者事先没有发掘到这一项目，或者发现了但囿于风险大、投资大、期限长等原因而不愿或无力涉足其中，这时政策性银行就有盈利的可能性，而且这种盈利也可能不仅仅是保本微利，也可以在特殊情况下获取较大的额外利润或超额利润。当然，如果商业性金融机构紧随其后参与融资，政策性银行就要在适当时机主动地退出这一领域，而不能主动地与之竞争性盈利。