农村义务教育负债与化解的思考

一、邵阳市农村义务教育负债危机现状

湖南邵阳市辖8县1市3区、197个乡镇、728万人口，是一个典型的农业大市，现有农村小学生618662人，初中生约394417人。1989年普及了初等教育，1998年左右，为了实现“双基”达标，该市鼓励建筑老板垫资建校，协议欠款从每年的集资款中逐年偿还。后由于农村税费改革的深入推行，教育集资、捐资款取消了，农村教育费附加也取消了，学校和乡、镇便没有了偿还“普九”负债的能力。据统计，截止到2003年底，湖南邵阳市还有农村义务教育负债2.4亿元，占湖南全省农村义务教育负债总额31.76亿元的7.56％。有危房面积56万多平方米，其中D级危房22万多平方米。

二、邵阳市农村义务教育负债原因分析

1.财政能力薄弱是邵阳市农村义务教育负债的直接原因

湖南邵阳市拥有728万人口，是一个人口大市，也是一个财政穷市。2002年全市财政累计赤字1.96亿元，按总人口计算，全市人均地方财政收入仅191元，比湖南省人均地方财政收入350元少159元，比全国平均水平672元少481元;全市人均财政支出仅382元，比湖南省平均水平808元少426元，比全国平均水平1205元少823元。城步、隆回等国贫县一些困难户人均年收入还不足300元。该市尽管财力薄弱，对教育却相当重视，1998年就完成了“两基”验收任务，全市儿童入学率达99.35％，巩固率达98％。目前，该市平均预算内教育事业费也已接近1000元。“薄弱的市财政办出了相对优质的农村义务教育”是邵阳市农村义务教育负债的直接原因。

2.义务教育投入体制的各种弊端是形成邵阳市农村义务教育负债的根本原因

(1)我国义务教育投入体制缺乏公平、统一的前提条件

湖南邵阳市目前实行的“以县为主”的义务教育投入体制是在1985年开始实行的“分级办学、分级管理”的义务教育投入体制基础上经过变革而确定下来的。不管是“以乡镇为主”还是“以县为主”，我们都可以认为是“以政府为主”。关键是：对于已为大家公认的公共品——农村义务教育而言，“以乡、镇为主”和“以县为主”本身应包含“城乡财力相当，各乡镇、各县市贫富接近”这么一个前提条件。而这在地域广阔的中国显然是不可能的事。据《中国统计年鉴2002》显示：2001年我国财政总收入为16386亿元，县、乡财政收入3112.4亿元，占全国财政收入的18.99％。而2001年全国农村的初中生有3279万人，占全国初中生总数的51％，小学生有8604万人，占全国小学生的比例接近70％。这就意味着要用仅占全国财政收入的不到20％的县乡财政去维持占全国中、小学生总数的60％多的农村中小学生，城乡差异可想而知。

(2)我国义务教育投入体制中各责任主体的具体责任不够明晰

尽管我国在不同时期制定了不同的有关义务教育投入的具体法规、政策，也有过“三个增长”、“两个比例”的提法，但对于哪级政府，尤其中央政府和各省级政府应对各地区的义务教育投入负多大责任却没有涉及。各级政府无具体的可操作性的义务教育投入准则，自然就能减则减，能省则省。结果“税费改革”前“义务教育国家办”最终演变成了“义务教育农民办”，中央财政对农村义务教育的补助还不足2％。邵阳市的农村义务教育则主要依靠农民所交纳的各种税费支撑，并因此而欠下了“巨额”债务。“税费改革”后，虽然有文件规定，“税费改革’造成的农村义务教育经费缺口由上级政府通过转移支付补足，并要求农村义务教育投入不能低于“税费改革”前。可对“达到什么样的标准为不低于税费改革前标准，各上级政府应具体对各县（区）承担多少的转移支付”等没有明确的规定。据统计，上级政府对邵阳市农村义务教育的转移支付2001年为3993万元，2002年为14033万元，2003年为16126万元，基本上同税费改革减少的金额持平。但这三年间该市教职工工资数分别为63209万元、76995万元和79840万元。抵消教师工资的增长数，再考虑物价的因素，邵阳市对农村义务教育的经费投入不能满足该市农村义务教育发展的需要，更不要说化解该市农村义务教育的债务。

(3)我国义务教育体制中教育经费预算等级过低

我国现行的教育经费预算等级相对较低，缺乏应有的透明度。县级政府和人代会以及社会公众不能充分了解教育经费预决算数量；各地教育部门及学校对教育经费的预算执行和决算情况也不能直接掌握，教育发展和政府对教育拨款脱节。如邵阳市属各县（区）的各个学校虽然可根据自己学校的发展需要制作预算计划并将自己的预算计划向上级部门如实填报，但对于自己的预算到底能批下多少无从知道。而审批预算的上级部门对最基层的各学校的具体预算也是并不太清楚的。

就这样，邵阳市各县（区）根据自己的预算发展教育，上级部门根据具体经济实力全部或部分批复预算，这中间的差距便可能形成教育负债。另外，某些部门领导往往钻政策的空子，利用手中的权力“设租”。他们将上级批复的教育预算重新分配：或对那些常接近他们的印象较好的学校优先或加重考虑教育预算；或将部分本应划拨给教育部门各学校的经费截留下来挪作他用，致使教育经费无法及时到位。这不但造成了教育经费在各地的分配不均，增加了教育经费的运行成本，也不同程度地加重了教育负债。