论网络经济时代国际税收新理念

摘要随着网络经济在全球范围的迅速发展,国际税收理论和制度面临一系列严峻的挑战,各国都在努力进行税收制度的调整与创新,新的国际税收理念不断出现。本文从网络经济条件下出现的“税基的可移动性”,“税收凭证基础的削弱”以及“世界税基的形成”这三个税收新动向出发,提出了在国际税收新格局中,导入税收收入国际分享机制,建立国际税收信息系统和成立国际税收组织的观点,并分析了其必要性与现实意义。

2000年1月27日,33个国家的领导人和1020位世界一流大公司的首席执行官会聚瑞士小城达沃斯,出席在那里举行的世界经济论坛年会。本次年会以“新开端,新思路(NewBeginning,MakeDifference)”为主题,对近年来迅速发展的网络经济以及由此推动的全球经济一体化等令世界各国普遍关注的经济发展问题进行了研讨,再一次显示了网络化经济发展的新动向。

网络经济时代的特征是企业成为“网上实体”,企业对于产品与服务的制作销售方式和实施方式、企业的组织结构与目标、企业之间竞争的动态关系以及企业的财务处理模式等都发生了革命性的变化。网络空间的无国界特征,使得跨国贸易避开了海关的监督和检查,贸易对象的数字化则为商品和服务从有形转为无形提供了条件和途径。微观经济领域的这些变化,足以动摇与经济结构密切相关的宏观国际税收结构的基础,使基于以往经济结构和信息结构的传统国际税收理论和制度面临一系列严峻的挑战。面对挑战,各国都在努力进行着税收制度的调整与创新,其结果是促使传统的国际税收理念发生了若干具有根本性的变化。

一、税基的可移动性与税收收入国际分享机制的建立

传统的国际税收制度主要是以属地原则为基础实施税收管辖,通过居住地、常设机构等概念把纳税义务与纳税人的活动联系起来。居民与非居民身份的主要判定依据是纳税人在一国有无住所,其中对居民自然人的界定是以永久性住所和居留达一定时限的居所为标准,对居民公司的界定也是依据“住所”原理,以成立登记地、管理控制地或者经营地、供应地为标准。

但是,通过网络进行的跨国经营动摇了“住所”的基础概念。因为网上交易不要求从事经济活动的当事人必须在交易地点出现,外国企业利用互联网在一国开展贸易活动时,很多情况下也无须在该国境内设立常设机构,这使一国政府失去了作为收入来源国针对发生于本国的交易进行征税的基础。网上交易的高度流动性和隐匿性,严重阻碍了税收当局获取信息的工作,使得政府无法全面掌握纳税人经济性活动的相关信息。这种由网络贸易造成的“税收失灵”正在成为更多纳税人尽早加入网上经营的推动力。

显然,网络经济对国际税收制度的第一大冲击就是动摇了各国的税基,使税基具有了高度的可移动性。各国政府如若继续固守传统的税收管辖属地原则,沿着传统征税思路,不惜代价地跟踪纳税人行迹,以达到保住原有税基、维持原有税收模式的企图显然是无法实现的。现在,一些网络经济的先发国家如美国、OECD成员国等,凭借自己的先发优势,力求在新一轮国际税收游戏规则的制定上占据主动,对网络贸易实行了极为宽泛的税收优惠政策。1998年5月14日,美国参议院商业委员会以41票比0票的全票通过因特网免税法案(简称ITFA),决定对网上交易实行三年免税。同年10月20日,美国总统克林顿又签署命令,把该法案上升为法律,这使得美国的网上厂商和消费者大获其益。美国还制定了若干网上电子商务的税收原则:(1)课税须保持中性,不致影响电子商务的发展;(2)课税应简单、透明、易于执行;(3)尽量减少繁杂的帐簿记载要求;(4)能够运用于美国及其国际伙伴;(5)产品及劳务如经因特网传送者,应予以豁免关税。这些原则体现了美国的全球经济战略,对于推动美国网络经济的发展,扩大其在这一领域的优势,进一步增强美国的经济实力和国际竞争力具有不可低估的作用。

与美欧等网络贸易的净出口国相比,其他国家的网络贸易尚不发达或正在起步,他们属于网络贸易的净进口国。美国等国家对网上贸易的免税举措,实际上是在借大多数国家面对网络贸易对本国税收管辖权的冲击束手无策之机,极力扩张自己在网上的地盘,先发制人。这也从一个侧面表明,网络经济将会使全球的财富以更快的速度向少数国家手中集中,从而进一步拉大富国与贫国之间的收入差距。出席今年世界经济论坛年会的1000多位世界知名大公司的首席执行官中有50%对此表示认同。有鉴于此,必须建立与税基的可移动性相适应的国际税收新理念,即建立税收收入的国际分享机制。随着网络贸易的不断普及,世界各国应协力探索网上贸易相关国依据交易收益的最终流向和流量分享税收收入的可行方法,协商制定税收分享的计算公式,以便在贯彻税收中性、不伤及经营者和消费者利益的前提下,各国政府能够充分享有自身的税收权利,切实保障本国的经济利益,只有这样才能实现各国在国际税收范围内的平等地位。

二、税收凭证基础的削弱与国际税收信息系统的建立

长期以来,税收一直是以会计信息系统的核算、帐簿记录、凭证等作为征管、稽查的基础的,然而,在网络经济条件下,电子商务却呈现出无纸化特征。其一,税收征管、稽查所需的原始纸制凭证,如帐簿、发票等均不复存在,被数字化信息储存和处理介质所取代。其二,向计算机输入的数据与计算机输出的数据之间越来越缺少一一对应关系。在一些内部联网系统中,采用联机数据输入技术,输入数据时并不产生和留下原始凭证;在另一些系统中,由于采用实时文件更新技术,各原始数据在输入计算机后,立即就加以处理,数据文件随时都在更新,其打印结果极可能有滞后性。其三,保留在计算机中的电子凭证可被轻易地修改,并且不留任何痕迹。会计信息的这种根本性变化,使得交易难以追踪,征税无所依循,审计失去基础。

与此同时,在网络经济的无纸化贸易中,电子货币(ElectronicMoney,简称EM)的应用也为货币资金的逃税开辟了新的途径。电子货币是一种被数字化、电子化了的可转换货币,其类似于现金货币,交易成本低廉,可以迅速转移,且不易被监督。从税收的角度看,电子货币应用的普及极有可能对税收的稽征与核算产生重大的冲击和不利影响,导致逃税的可能性空前增加。

网上无纸贸易的发展,还使税务登记制度受到挑战。按照传统的税收管理体系的规定,纳税人必须依法向税务机关办理纳税登记手续,税务机关依此控制纳税户数和对纳税义务人进行监督。税务登记制度还规定了纳税人办理开业、变更、注销等税务登记事项的详细要求,以便保证税务管理的有效性和完整性。而在网络经济下,这些规定都变得毫无意义。网上公司的各种交易活动可能随时发生,随时结束,或随时转变,其经营活动呈现出一种即时性或随意性,这就使得传统的税务登记制度在实施对网上实体进行有效的监控与管理方面无计可施。

面对网络经济对税收凭证基础的侵蚀,各国政府可以有两种选择:一种是沿着维持原有税收征管制度不变的思路,设法建立以国别为单位的更加严密的税收实时监控系统,运用更为先进的电子化手段,跟踪随意性极强的网上潜在纳税人的经营性行为的全过程。在建立这样一种高技术支持的现代化税收征管监控系统的前提下,制定适合网络贸易特点的纳税人登记制度、会计核算凭证保留制度和电子货币流通记录凭证留查制度,使得纳税人在确信无空可钻的情况下采取纳税依从的态度,主动保留并适时提供所有凭证资料,以使税收征管制度得以正常运行。事实上,这种做法在现实中几乎是很难实现的,因为这样做无论是对作为征税主体的各国政府而言,还是对作为纳税主体的纳税人而言,其实施成本都太高了。这样高额的税收征纳成本,在很大程度上会使网络化给全球经济带来的交易成本的节约大打折扣。

另一种选择是改变思路,探讨建立全新的网络时代国际税收信息系统,即“在国际税收会计标准的方法方面谋求国际一致性———实行会计公司的全球化”。这一理念的重要创新意义在于,它全面提升了税收计算依据的信息源层次,使得汇集和传递税收相关信息的领域大大拓宽,时速明显提高。这既可以对网上跨国经营企业的构成税基的交易额和所得额提供国际一致的度量依据,也可以为各国税务当局提供税务审计合作与协调的基础。随着网上贸易的迅速发展,建立这样一种信息体系的要求势必愈来愈迫切,其最终出现将为时不远。

三、世界税基的形成与国际税收组织的建立

网络经济时代到来之前,国际税收的范围主要局限于处理各国因税收管辖权重叠而对流动于国际间的资本和个人的所得进行重复征税方面的问题,在网络经济迅猛发展的今天,网络化已使整个世界的经济活动日益呈现多层面的相互交织过程。在急速扩张的跨国交易中,国别概念已经日渐淡出,几乎每个国家的税收都紧随其贸易跨出了国门,与其他国家的税收交汇于一处,从而形成了税基的“世界性”,并由此构成了远远大于以往国际税收范围的新的国际税收范围。这就在客观上要求各国政府从本国的长远利益出发,与其他国家建立更全面、更深层、更有效的协调与合作,即构建一种与全球经济一体化相适应的更具一体化特征的国际税收制度新框架。

在这一新的制度框架中,处于基础层面的,应该是本文第二部分中提到的国际税收信息系统。它应当采用最先进的网络技术,对与网上交易当事人(包括自然人和经济实体)的涉税行为有关的各种信息进行实时跟踪、汇总和处理,在网上公开发布,为各国提供税收的基础性信息服务。

建立在这一信息系统基础之上的,应该是若干由各国税务专家和税务官员组成的专题性政策研究与咨询机构,其任务是关注网络经济条件下税种结构、税率制定、税基流动、税收分配以及国际间税收利益协调等各个方面的发展现状、趋势和问题,提出可行的政策建议与改革方案,供各国政府讨论、协商,以便各国据以做出自己的调整。

位于这一新制度框架最上层的,应当是一个在全球范围内具有普遍代表性的税收领域的国际组织,我们姑且称之为“国际税收组织”。同类国际组织中已为人们所普遍熟悉的有国际货币基金组织(IMF)和世界贸易组织(WTO)等,其成功运作经验完全可以成为国际税收组织的参照系。实际上,建立国际税收组织的建议早在十年前就被现任国际货币基金组织官员维托·坦兹先生提出,近年来他又再次重申这一观点,并具体归纳出国际税收组织所应具有的八项职能(详见:BulletinforInternationalFiscalDocumentation1998,89)。与此同时,我国国内的一些专业人士的同类呼声也时常出现于各类专业期刊的文章当中。这足以说明,适应世界经济一体化的发展趋势而建立相应的国际税收世界性组织,以协调国际税收领域出现的新矛盾、新问题,已成为国内外税收界人士的共识。

网络经济对国际税收制度的冲击,势必会影响到我国。以上论及的国际税收新理念,是在网络经济与世界经济一体化的条件下生成的,我国要在国际税收新制度的规则制定过程中拥有发言权,最根本的是要尽快地发展网上贸易,在新一轮国际经济增长进程中尽量争取主动。正如日前召开的全国人大九届三次会议上科技教育界代表们所呼吁的那样,对于网络时代,错过一段时间可以原谅,最可怕的是错过一个时代!只有我国经济跟上了网络时代的步伐,税收方面的国家权利和利益才能获得根本的保障,才能削弱发达国家的冲击,才能在国际税收的新格局中拥有与我国地位相称的位置。