中小企业信用担保体系的制度性缺陷

[摘要]：我国中小企业信用担保体系已经初步具备行业规模，它对我国中小企业的发展壮大也起到了积极作用。但是现有中小企业信用担保体系在结构、经营和功能上的三重制度性缺陷，我们在分析上述缺陷的成因的基础上，提出保持该体系可持续发展的根本途径在于中小企业信用担保体系及其上下游环节两个层面上的制度创新。

[关键词]：中小企业、中小企业信用担保体系、制度创新

据国家经贸委统建立中小企业信用担保体系是世界各国扶持中小企业发展的通行做法，截至目前，全世界已有48%的国家和地区建立了中小企业信用担保体系。因为每个国家和地区的国情、区情不同，所以其中小企业信用担保体系的运作方式也多种多样。从运作主体来看，既有政府部门，也有协会，公司，保证基金和专门银行。从担保目的来看，既有政策扶持型，也有社会互助型或者二者的混合型。从资金运作方式来看，既有以实有资金作为保证的事前保证，也有以事前承诺作为保证的事后补偿。从运作效果来看中小企业信用担保体系的运作效果因发达国家和发展我国家的不同而存在差异。发达国家的中小企业信用担保体系因为其市场体制的完善、金融体系的发达、建立和发展时间的长久而效果明显，而发展我国家由于其在信用制度、市场体制、金融体系等多方面的落后，加上中小企业信用担保体系建立和发展的时间有限，所以发展我国家中小企业信用担保的活动能力远逊于发达国家，整体效果也不是很显著。

中小企业是我国国民经济不可缺少的一个重要组成部分。我国从1992年开始探索建立中小企业信用担保体系，之后经历了四个发展阶段：

1.探索起步阶段(1992年起)。在此期间先后在重庆和上海等地产生了私营中小企业互助担保基金会。在广东和四川等地开始出现以中小企业为主要服务对象的地方性商业担保公司。交通银行上海杨浦支行与区政府和街区企业合作成立了担保基金。

2.积极推动阶段(1998年起)。浙江、福建、云南和贵州等省的一些市县开始探索组建以私营企业为服务对象的中小企业贷款担保基金或中心。陕西、广东、湖北与北京等地开始出现科技、建筑等专业性担保机构。上海、北京等地开始进行政府财政部门与商业担保公司合作的试点工作，即财政部门对银行作出承诺并负责推荐中小企业，商业担保公司负责办理具体担保手续。

3.规范试点阶段(1999年起)。根据国务院领导同志的要求，国家经贸委在广泛征求社会有关各界的意见、总结各地试点情况，并吸收日本、加拿大和美国等国家实践经验的基础上，于1999年6月14日发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》(国经贸中小企[1999]540号，以下简称《指导意见》)。随后，国家经贸委着力在全国各地贯彻实施该《指导意见》，河南、山东、宁夏、吉林、天津等地政府陆续下发地方性中小企业信用担保体系试点指导意见并组建相应机构。深圳等地开始出现信用担保、商业担保、互助担保等担保机构相互配合、协调发展的好局面。

4.体系完善阶段(2000年起)。2000年8月24日，国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，决定加快建立信用担保体系，建立和完善担保机构的准入制度、资金资助制度、信用评估和风险控制制度、行业协调制度与自律制度。自此，我国中小企业信用担保的发展开始进入制度建设、组建国家信用再担保机构和完善体系建设的阶段。

据我国人民银行2003年3月的调查，截至2002年底，我国共建立担保机构848家，主要有政策性、互助性和商业性担保机构三种类型。2002年末，我国担保机构可运用的担保资金总额为242亿元，其中注册资金为184亿元。2002年共为28717家中小企业提供了51983笔贷款担保服务，累计担保金额598.2亿元[1]。中小企业信用担保机构遍布全国30个省、区、市的200个地、市、州、盟，其中有18个省、自治区、直辖市已初步形成了省(区)、市两级中小企业信用担保体系[2]。可以说我国的担保业已初步形成行业规模，并且呈现出三种趋势，即：资金来源多元化，担保机构性质和组织形式多样化，出现担保品种多样化和机构多功能化的苗头(吕微，2002)。中小企业信用担保体系的快速发展，对提升中小企业的信用能力和解决其信贷缺口问题发挥了重要作用。但是，另一方面，担保体系的总体运行效果不佳。从2001年进入试点范围的200多家担保机构的运作情况来看，虽然已筹集担保资金约100亿元，可为中小企业提供500亿元至800亿元的担保支持，但迄今为止仅担保了不到100亿元。2002年，整个担保机构担保资金总额和担保贷款之比不足1:2.5。

目前，我国中小企业信用担保机构已由初期的三种(第一、二、三种)增为四种组建模式。

第一种方式：社会化组建，市场公开操作。这种方式是以企业、个人出资为主组建信用担保结构。其优点在于产权明晰，职责明确，市场化运作，经营效率高，以盈利为目的。然而，由于当前的社会信用体系还很不完善，担保风险太高而盈利性较差，因此市场投资主体积极性不高，难以扩大担保规模。

第二种方式：政府组建，政府直接操作。这种方式是以政府财政预算拨款组建信用担保结构，其优点是资金来源有保证，以政府信用为后盾。但这种由政府部门负责的担保行为往往失去经济特征，而代之以浓厚的行政色彩，排斥市场机制，有悖于政企分开的改革原则。例如，浙江省舟山市于1998年8月由政府全额出资组建的舟山市信用担保公司，董事长由市委秘书长兼任，总经理由市财政局局长兼任，担保业务完全由政府直接操作，结果在成立后不到一年时间里就套牢1.2亿元，不但丧失了继续经营的能力，还导致国有资本的流失。

第三种方式：政府组建，市场公开操作。这种方式是以政府出资为主，市场出资为辅组建信用担保机构，具有独立法人资格。其优点是既能发挥政府资金的“乘数效应”，又能利用市场机制的自发调节作用，更好地配置资金资源;既能避免政府过度干预，又能实现担保结构责、权、利的统一，保持持续发展的动力。

第四种方式：混合组建，市场公开操作。这种方式是以政府和其他商业性担保公司作为主要的共同出资人，同时吸收其他市场主体投资组建独立于政府之外的信用担保结构。其优点是：对政策性担保和商业性担保的优点兼而有之，能以此之长补彼之短。政府出资部门(多为财政局)先对银行在有担保的条件下有意贷款的中小企业进行审查后，将合格者推荐给商业担保公司，由商业担保公司最终决定是否给予担保。显然，这种组建方式基本符合委托----代理模型，责、权、利明确，能使国家与地方产业政策的贯彻建立在市场行为的基础上，抑制某些政府工作人员的“寻租”行为，更有效的发挥担保结构的“杠杆作用”，使更多的中小企业受益。由以上分析可见，基于我国政府财政力量不够充实，信用、法制建设尚不够健全的国情，第三种、第四种组建方式是值得我们大力提倡和发展的。

本文旨在从政治经济学的层面上考察现有中小企业信用担保体系在结构、经营和功能上的三重缺陷，再在此基础上探索其主要成因，进而思考弥补三重缺陷的途径，寻求扩大行业规模和提高行业绩效、保持中小企业信用担保体系可持续发展的良方。