关于完善村级民主监督的实践与思考

加强村级民主监督，是全面建设社会主义新农村的客观需要，是完善村民自治制度的必然要求，是推进农村基层党风廉政建设的重要举措。莲都区XX年年推行了以“契约化管理、程序化运作、长效性推进”为主要内容的村级民主管理规范化工作，今年又着手建立村民监督委员会，使村级民主监督逐步实现由单一监督向全方位监督、由事后监督向全程监督的转变。

一、村级民主监督工作的主要成效

（一）完善了民主化村务管理制度。针对村级决策不民主、村务不公开、财务不规范等情况，在全区各行政村建立了一套制度体系，所有制度都在村“两委”联席会议、党员大会讨论、修改基础上，提交村民代表会议表决通过、张榜公布。主要包括三类制度：公开制度，如村务公开制度、村务公开监督小组制度、民主评议村干部制度、民主听证会制度等；管理制度，如村民代表会议议事规则、村民自治章程、村规民约；职责规范，如会计委托代理中心工作职责、村务公开监督小组职责、社会治安综合治理工作站制度等。

（二）创立了契约化村务管理模式。在符合国家法律法规和政策规定的前提下，从农村实际出发，通过合同、协议、纪要等书面契约的形式，对农村重大事务、群众关注的问题进行规范。把有关的法律法规、政策规定及村规民约具体到契约中去，使村务管理公开透明、责权明晰、执行有据、运作规范，形成有法有据的治理模式。其内容主要涉及财务管理、集体资产承包、土地承包管理、村庄规划和建房管理、政务决策等9个方面。

（三）推行了程序化村务运作流程。以保障村民的知情权、参与权、决策权、监督权为核心，依据村务的不同内容，制定村务运行流程，设定村民自治路径。凡涉及村民利益的事，村“两委”根据既定的操作流程，在一定时限内，按程序、有步骤地逐一实施。主要有五套议事流程：一是年度规划、重大政策、工程项目流程。凡涉及年度规划、重大政策、工程项目等工作必须事先征求村民的意见，最后由村民代表会议表决通过，把村民的知情权、参与权落到了实处。二是集体资产经营流程。非大额度收支要向党员大会、村民代表通报；大额度收支要经党员大会和村民代表讨论，提交村民代表会议表决；承包经营方案和较大数额的集体资产经营项目要进行民主听证。三是招投标流程。在招投标流程中，增设了村理财小组、监督小组、村民代表讨论，民主听证，党员大会讨论，村民代表表决等环节，确保群众的知情权、决策权得到落实。四是财务审批流程。完善村级会计委托代理中心、民主理财小组和村务公开监督小组，实行“三笔会签、三级审批”，即所有支出票据都必须有经手人、证明人、审批人的签字。所有支出票据报销需村级审批、村民主理财小组审核、再报会计代理中心监督核算。五是村干部误工补贴流程。各村在征求群众意见的基础上制定了村干部误工补贴标准和发放流程，使村干部误工补贴更加符合村情、民情。

（四）建立了长效化村务监督机制。今年，结合村级组织换届选举工作，莲都区在紫金街道、碧湖镇、太平乡建立村民监督委会员会试点工作。村务监督委员会由村民代表会议选举产生并授权，在党支部的领导下独立行使监督权。重点加强对村级财务、村集体资产、重大事项及重大工程项目等村干部用权用钱行为的监督。村民监督委员会的建立，为农村干部群众搭建了村级民主监督新平台，有效落实了村民监督权，进一步激发了村级民主监督活力。

二、当前存在的问题

经过几年来的工作，莲都区村级民主监督逐步走上规范化、程序化、制度化轨道。但在村级民主监督工作的一些关键环节，尤其是村级民主决策、民主管理过程中的监督工作还存在着一些不容忽视的问题，部分农村党员干部侵犯村民权利、侵占集体利益、贪污受贿、挪用公款等违法违纪案件时有发生。主要表现在：

（一）思想认识不到位。一些乡镇（街道）对村级民主监督工作重视不够，对村干部的管理存在认识上的误差，认为农村实行村民自治，不宜多管。一些乡镇（街道）以成绩论英雄，对村干部出现的问题采取“大事化小、小事化了”政策，助长了村干部的霸道之风，脱离监督的习气。有的乡镇认为村官“权小位卑”，加上村级集体经济薄弱，开展村级民主监督意义不大，以致对村干部重用轻教、重用轻管。少数乡镇干部为了能让村干部配合自己做好中心工作，不敢轻易得罪村干部，对存在的问题睁只眼闭只眼，甚至放任自流。

（二）制度执行不到位。一是村务公开不到位。重形式轻实效，走过场，使公开制度形同虚设，有的村一年公开一次财务状况，有的为了迎接上面检查时才临时公开，有的公开的内容不完整。二是制度得不到有效落实。农村民主管理、民主决策、民主监督的制度虽然逐步健全，但按制度办事的自觉性不够。三是重大事项决策上不够民主。在涉及农民群众利益重大事项的决策上，部分村还是由村两委会甚至是村支书、村民主任讨论决定，村民和村民代表直接参与讨论决策的机会比较少。

（三）监督检查不到位。一是内部监督乏力。村民参与监督意识不强，部分村民集体观念弱化，对不涉及个人利益的事漠不关心，存在不愿监督、不会监督、不敢监督的问题；村民会议和村民代表会议未能正常开展，议事权、监督权、罢免权未充分行使；村干部接受监督意识不强，实行“家长制”管理，独断专行。二是外部监督不力。乡镇（街道）对村干部监督管理不到位，特别是对财务管理不够重视，“村账乡管”制度没有得到有效落实，有的乡镇村级会计委托代理办公室变成了村会计凭证的“保管站”，没有发挥对村账的审计监督作用。如该区塔下村村民主任黄某某,利用职务便利，个人签字、盖章，5次挪用公款共计270万元，至今尚有60万元没有归还，给村集体经济造成了重大损失。

（四）工作开展不平衡。村级民主监督工作虽然取得了一定的成效，但村与村之间开展不够平衡。如村级民主管理规范化试点小安村，建立健全了19项制度、5项程序和12项规范式契约文本，民主监督工作取得明显成效，相继荣获市新农村示范村、省级整治示范村、四星级民主法制村、省全面小康建设示范村等荣誉称号。又如紫金街道水岭根村确定了“村两委干部不参加村集体建设项目招投标”的硬性规定，取得了很好效果。但也有一些村村民代表会议、村民主理财小组等民主监督组织形同虚设，没有起到有效的监督作用。

三、强化村级民主监督的对策

（一）教育造势，以教育培训为基础，增强村干部法制意识和村民的民主监督意识。一要提高村干部民主管理村务能力。结合村两委换届，加强对村干部的教育培训，提高村干部管理村级事务、依法治村、民主管村的能力，增强村干部廉洁自律意识和监督意识。二要提高村民参政议政能力。利用普法教育、农村现代远程教育网等载体，对村民和村民代表进行培训，开展形势政策、民主法制等教育，使村民正确行使民主监督权利，提高参政议政能力。三要提高农村财会人员业务能力。举办专门培训班，加大对农村财会人员和民主理财小组成员的培训力度，提高他们业务能力，强化责任和法律意识。

（二）制度制势，以制度建设为保障，构建村级民主监督长效机制。一是健全村干部廉洁自律相关规定。制订《农村党员干部廉洁自律行为规范》，建立村干部勤廉双述制度，村党组织、村民委员会成员在有关会议述职述廉，由参会的党员代表和村民代表进行询问和质询，并开展民主测评。二是落实村级财务管理办法。建立和完善《村级集体资金管理办法》，落实资金审批、领用制度，加大大额资金管理力度，严格执行大额款项支出审批制度，统一实行支票结算。三是严格实行责任追究。制定《村级财务管理责任追究办法》，明确村党支部书记、村民主任、村报账员、村级会计委托代理办公室人员、乡镇（街道）农经员等人员在村级财务管理中承担的职责，加大对村级财务管理违规、违纪、违法事件的处理力度，确保责任追究执行到位。四是完善村级党风廉政建设责任制考核体系。把党风廉政建设责任制延伸到农村，完善一级抓一级、层层抓落实的责任网络体系，形成区、乡镇（街道）、村三级党风廉政建设责任制考核体系。

（三）监督定势，以强化监督为重点，建立健全村级民主监督网络。一是建立村民监督委员会。加强宣传引导，选好试点村，结合实际提出切实有效的村务监督委员会选举办法、工作制度和流程，确保建立村务监督委员会工作稳妥有序地推进，搭建好村级民主监督新平台。目前，莲都区在试点基础上正在全区范围内推进这项工作，预计2010年全面完成。二是建立派驻村党风廉政建设监督员制度。由住村干部担任所在村监督员，向乡镇（街道）纪（工）委和所在村党支部负责并报告工作，监督所在村双委班子成员执行党的路线、方针、政策、决议、决定以及国家法律、法规等情况，督查所在村实施项目建设等资金使用情况，抓好村务、财务公开等工作，协助乡镇（街道）纪（工）委做好反腐倡廉宣传教育、制度建设和案件查处工作。三是配齐配强村党支部纪检委员。村纪检委员对所在村支部党员特别是两委班子成员行使监督权、批评教育权，包括对有轻微错误者进行规劝及违纪违法行为先行初查权，并有向上级纪委报告权。负责所在村党支部的纪律检查和信访工作任务的具体落实。通过充分发挥村党支部纪检委员的作用，来强化村级组织党内约束机制，预防和减少村级班子成员和党员违纪违法行为的发生。

（四）惩处遏势，以案件查纠为手段，狠抓各项民主监督制度的落实。一是加强对村干部经济行为的督查。建立健全“三年一轮审”、村干部离任和村级工程项目必审制度，推进村集体经济审计监督的经常化、制度化和规范化。二是进一步强化对村级财务的监管。认真落实“村财乡管”各项制度，充分发挥乡镇村级会计委托代理办公室作用，认真履行财务分析和财务监督两大职能，对出现的一些倾向性、苗头性问题及时专题研究，提出改进办法和措施；对审核不符合财务公开要求的要责令纠正，对规避公开程序、搞虚假公开的要及时严肃查纠。三是严肃查处违纪违法案件。近年来，莲都区先后查处了灯塔村、塔下村、丽南村、下南山村主要干部违纪违法案，有效震慑了违纪违法分子，同时充分发挥查办案件在治本方面的作用，针对案件中暴露出来的苗头性问题和薄弱环节，及时制定措施，完善制度，堵塞漏洞，推动村级民主监督制度的有效落实。针对当前农村实际，重点要严肃查处农村基层党员干部侵犯民主权利以及贪污、受贿、挪用公款等侵害集体和群众利益的违纪违法案件，严肃查处涉农资金使用管理中和农业基础设施、社会公益事业等项目建设中的违纪违法案件。