农村税费改革和乡村管理体制改革报告

从2000年开始，按照中央的统一部署，农村税费改革试点工作从点到面正逐步向前推进，包括乡村管理体制改革在内的各项配套改革也在不断深入。为了系统研究农村税费改革试点和乡村管理体制改革的总体情况及其面临的问题，课题组在认真学习中央有关政策、查阅大量有关文献资料、把握改革试点工作总体进展情况的基础上，先后到江苏、安徽、黑龙江、贵州等地就相关问题进行了深入调研。可以说，各项改革试点工作的进展是顺利的，成效是显著的，但暴露的矛盾和问题也是突出的，需要进一步完善方案，深化改革。

农村税费改革试点工作取得新进展

试点范围进一步扩大

2000年初，中央决定在具有代表性的农业大省安徽省进行全面试点，标志着全国农村税费改革试点工作正式启动;2001年，江苏省依靠自身财力在全省自主进行了农村税费改革试点，其他省份大都选择了部分县(市)进行了局部试点;2002年，中央在总结安徽、江苏等地两年来改革试点经验的基础上，将试点范围又进一步扩大到河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等16个省份，同时，经过国务院批准，浙江、上海两个发达省份也依靠自身财力进行了自费改革。至此，农村税费改革试点工作已经在全国20个省份全面展开，其余11个省份继续在部分县(市)进行局部试点。根据财政部统计，2002年全国进行农村税费改革试点的地区，农业人口达到6.2亿，约占全国农业总人口的3/4。

试点政策进一步明确和完善

关于农村税费改革试点政策，2000年中共中央、国务院《关于进行农村税费改革试点工作的通知》(2000年3月2日，中发[2000]7号)明确了以“三项取消”、“两项调整”、“一项改革”为主体内容的改革措施。在此基础上，2001年国务院发出《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》(2001年3月24日，国发[2001]5号)，有关部门也出台了一些相关文件，对有关政策进行了完善和具体化。主要内容包括：

1、关于农业税计税土地面积的核定，除强调坚持按照中发[2000]7号文件规定、以二轮承包土地面积为依据外，明确提出“对新增的耕地或因征占、自然灾害等减少的耕地，可按照实际情况进行个别调整”，但“经过核定的土地面积和常年产量要征求农民意见，得到农民认可，并张榜公布”。

2、将“如何均衡农村不同从业人员的税费负担”的权限赋予省级人民政府，强调“对不承包土地的务工经商农民，是否需要和具体采取什么形式收取一定的资金用于发展村级公益事业，由省级人民政府根据当地实际情况确定”。

税全部改征农业税的试点;四是取消基本水费，一律实行计量收费，不用水不交费，并详细规定计量水费的收取标准;五是选择天长、五河两县进行给农民直接补贴试点，即在放开粮食收购价格、放开粮食购销市场的基础上，取消在流通环节对新收购粮食的补贴，不再按保护价收购农民余粮，将国家实行按保护敞开收购农民余粮政策间接给农民的补贴转为直接补贴。

中央财政转移支付力度进一步加强

农村税费改革试点刚开始时，中央在中发[2000]7号文件之所以没有强调要给试点省进行中央财政转移支付，主要是立足于两点：一是确定7%的农业税税率和占农业税20%的农业税附加比例较高，已经考虑到因“三项取消”给地方财政收入带来的影响;二是中央希望试点地区能够立足自身，自我消化。但2000年安徽的试点工作暴露出因地方财政缺口影响农村基层组织正常运转和农村义务教育投入等严重问题，引起中央的高度重视。2000年底，“国务院已经决定，中央财政每年拿出200亿元用于对地方转移支付，解决农村税费改革后出现的基层经费的正常开支缺口”。

1、改革机构、精简干部。各省在乡村撤并过程中加大了机构改革、干部精简力度。江苏省确定的乡镇事业单位机构改革目标是，撤并1.7万个乡镇事业单位，精简分流事业人员11万多人。现已减少7000多个机构，精简分流人员4万多人。溧阳市将每镇原有18个事业机构调整为9个，人员编制总数由2061个缩减到1221个，减幅为40.8%。沭阳县37个乡镇的659个事业单位减少129个，减少了20%，人员由3255个(不含中小学)，减少到2806个;将乡镇的文化站、广播站合并为文化中心，将畜牧站、林果站、水产站、桑蚕站合并为多种经营管理站，乡镇卫生院改革为民办民营。宝应县对乡镇基层站所采取了四条改革措施：一是理顺管理体制，对农科站、农经站、文化站、卫生院等过去由县主管部门管理的基层站所，下放到乡镇，实行属地管理，县主管部门负责业务指导，以解决“上面管不好，下面管不了”的问题;二是合并有关站所，保留农科站，农机站与水管站合并成立水利农机管理站，企管站与农经站合并成立农村经济管理服务站，兽医站、林业站、桑蚕站、水产站合并成立林牧渔业技术指导站;三是重新核定人员编制，编制的标准按其服务范围的大小和服务内容确定，农科站、水利农机管理站、林牧渔业技术指导站按服务面积每1万亩确定1.5名，经管站按每两个行政村确定1名;四是强化劳动人事管理：全县清退2220名临时聘任人员，对在编人员实行公开竞争上岗，落聘人员分流到企业单位或实行待岗制度，乡镇所属事业单位人员的人事关系实行人事代管，凡缺编人员一律面向社会公开招聘，择优录取。同时，溧阳、宝应、沭阳三县市在村组撤并过程中分别精简村组干部1294人、3471人、4567人，宝应、沭阳的村组干部精简比例分别为49%和58%。(3)对没有享受财政转移支付补助的市、县(市)，采取地方上交与奖励挂钩的办法：对标准人均财力高于全省统一标准的市、县(市)，按其地方财政收入当年新增上交额给予一定比例的发展资金，用于当地的经济和社会事业发展。

三是严格财政收支制度。(1)明确规定各县(市)应按照公共财政理论和“一要吃饭，二要建设”的原则，确定省级转移支付资金的使用方向和支出范围。(2)推行部门预算，增强预算约束力，实现预算安排的公平、公正和公开;改革财政资金缴拨方式，实施国库集中收付制度。(3)严格规范部门参与财政收入分配的行为，严禁各部门各单位在财政体制之外调用不属于本级政府的财力。

2、改革县乡财政管理体制。为了保证农村税费改革的顺利进行，进一步理顺县(市)与乡镇财政分配关系和管理体制，江苏省出台了“县(市)对乡镇财政管理体制改革和完善的意见”，划分了乡镇财政的收支范围。各县(市)按省文件的精神对县乡财政管理体制进行了相应调整。沭阳县确定了“划分收支、核定基数、定额补助(上解)、超收分成”的体制，自2001年起财政收入实行环比超收分成，建立奖惩机制;对乡镇编制内新分配师范毕业生工资实行县乡共同负担，县财政负担70%。

溧阳市2001年实行了市镇分税制分级财政体制。具体内容如下：

(1)划分收支范围。①收入范围。镇本级收入包括市与镇共享收入和镇级收入。共享收入包括：镇域范围内企业缴纳的增值税留成25%部分，其中15%归市财政，10%归镇财政。镇级收入包括：镇域范围内企业缴纳的营业税(不含金融企业)、国有和集体企业所得税、外商投资企业和外商企业所得税、私营企业所得税、个人所得税、资源税、房产税、印花税、城镇土地使用税、车船使用税、城市维护税、地方税收滞纳金和罚没收入、农业税及附加、农业特产税及附加等。镇征收的消费税比照增值税计算镇级财力。②支出范围。镇财政支出包括：在镇的行政、司法、农业、林业、水利、农机、文化、卫生、广播、财政、计划生育、民政、经管、统计、渔政畜牧等。

(2)核定收支基数。①收入基数：以2000年收入实绩为体制基数，按核定递增比例计算执行期各年收入基数。②支出基数：以2000年市财政按标准下达各镇财政的各类人员经费包干支出指标和超收返还形成的支出为体制基数，按核定递增比例计算执行期各年支出基数;农业税及附加、农业特产税及附加增量形成的支出，不按核定比例递增。

(3)收支挂钩。①定额上解或补助：对测算财力数大于支出基数的镇，实行定额上缴;对测算财力数小于支出基数的镇，实行定额补助。执行期内，各项增支自行消化。②递增上解或补助：镇财政收入递增所得的财力增加数与支出递增增加数之差，作为镇递增上解或补助数;超过递增比例增加的收入形成的财力镇自留，形成的支出不进入下年支出基数;达不到递增比例影响市级财政财力的，用镇自有财力赔足。③农村税费改革后实行转移支村义务教育管理体制改革与政府责任。

国务院决定，对农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”，把农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为主。

政策规定：中央政府负责制定农村义务教育的方针政策和发展规划，指导开展教师培训工作，加大对困难地区财政转移支付力度，促进各地区农村义务教育协调发展。省级政府要进一步增强统筹发展农村义务教育的作用和能力，发挥关键性作用，并通过调整财政支出结构，加大省级转移支付力度，合理使用中央财政的转移支付资金，重点支持财政困难县发展农村义务教育。地(市)级政府要统筹协调所辖县(市)农村义务教育的发展，对财力不足、发放财政供养人员工资确有困难的县，给予转移支付，对农村中小学危房改造给予补助。县级政府要承担起发展农村义务教育的主要责任，统筹规划农村义务教育的发展，逐步调整农村中小学布局，保证义务教育阶段适龄儿童少年按时入学;建立规范、稳定的经费投入保障机制，确保中小学教职工工资、正常运转经费和危房改造所需资金;核定中小学学校的教职工编制，负责农村中小学校长、教职工管理，全面实施素质教育，提高教育质量。乡镇政府要继续发挥积极作用，发展农村义务教育。

3、各地改革农村义务教育管理体制的主要做法。

一是调整农村中小学校布局，重新核定教师编制。首先是调整学校布局。江苏省规定，一所农村完全小学施教服务人口为1万人左右，一所农村初中施教服务人口为3-5万人，原则上每个乡镇设立1所初中，全省已撤并农村中小学4000所左右。南京市计划到“十五”末期调减村小(办学点)600所，将减少50%多;沭阳县先后撤并了171所农村小学和12所初中。安徽五河县先后撤并小学177所，初中11所。其次是重新核定师生比和教师编制。江苏省规定，小学教师与学生比为1：27，教学辅助人员为1：300;初中教师与学生比为1：20，教学辅助人员为1：150。据此，江苏省已清退编外教师3万余人，沭阳县辞退代课教师1100多人;安徽五河县精简聘用人员1277人，分流富余人员175人。

二是将农村中小学教师工资上收到县级财政管理，确保按照国家统一规定的工资项目和标准及时足额发放。根据调查，全国进行农村税费改革试点的省份，绝大多数县市都按照国务院的规定，由县级财政建立工资专户，优先保证发放农村中小学教师工资。

三是采取有力措施，稳定投入，加强监管。第一，努力确保按时足额、统一发放教职工工资，确保农村义务教育学校公用经费，确保农村中小学危房改造经费。第二，努力保证农村义务教育经费高于改革前的水平，努力做到各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。第三，加大监管力度，建立公示、举报和责任追9个省辖市44个县(市)已全部建立中小学教师工资县级统一发放专户，全省已做到按月按国家统一规定的项目、标准发放教师工资，有效地解决了长期拖欠教师工资的问题。不少地区、尤其是一些传统农区反映，实现农村教师工资按时、按国家标准发放，是除农民法定负担全面减轻之外，农村税费改革试点工作取得的最重要成果。

第三，降低了村级组织运行成本。各地通过村组合并、干部精简，提倡干部兼职和交叉任职，加强村级报刊征订管理，取消村级招待费、县内出差补助费、学习培训费等措施，大幅度减少了村组数量和村组干部数量，有效地遏制了村组乱开支的现象，从而降低了村级组织的运行成本。江苏溧阳市年节约村级开支1300多万元，宝应县年减少工资性支出及其他村级公用经费达4000万元以上，沭阳县仅通过精简村组干部就比改革前节约工资性支出达566万元，减少47.5%。

问题分析：政策检讨

(一)村级组织行政化倾向进一步加强

农村税费改革后，不少地方的乡镇政府组织，通过“管人、管账、管干部工资”的办法，加强了对村级组织的行政管理和控制。主要表现在以下几个方面：

1、村干部“公职化”。在农村税费改革和乡村撤并、机构改革过程中，为了精简村组干部、减少村级开支、分流乡镇富余人员，安徽、江苏、贵州、黑龙江等省份的一些县市实行了村支书和村会计委派制度，将部分乡镇干部(也有县直机关干部)下派到村级组织，担任村干部，并由政府财政负责其工资发放。据调查，安徽省五河县共选派209名国家干部下村担任村支部书记，全县只保留了16名农民村支部书记，每4-5个村派1名专业会计担任村会计，代管村级财务;长丰县也派150多名乡镇干部到村组织任支部书记，占全县363个行政村的41.3%。贵州省湄潭县484名村干部中，有300多名是受上级组织委派到村级组织担任村总支书记、支部书记或支部其他成员。江苏溧阳市天目湖镇在村组合并过程中，镇直部门下派27名干部到村里任职，占75名村干部的36%。

2、村级资金及其账目由乡镇管理，甚至纳入乡镇财政预算管理。农村税费改革之前，全国许多乡镇对村级资金及其账目都实行了“村有乡管”，但一般都是由乡镇经管站负责管理，而且多数只管账目、不管资金。而在农村税费改革以后，虽然继续对村级资金实行“村有乡管”，但管理主体和管理方式发生了较大变化，有的地方将村级资金直接由乡镇财政所管理，经管站的职能变为监督管理;有的地方甚至将村级资金直接纳入乡镇财政预算管理，根本没有村级资金乃至农业税附加的概念;有的地方虽然继续由经管站管理，但也在乡镇财政设立村级资金专户，实行资金、账目“双代管”。江苏某市规定，农村税费改革后，原由镇统筹和村提留开支的村干部报酬、村民小组组长补贴、村级办公经费、民政优抚、五保户供养等方面的支出，将纳入镇财政预算管理，并通过转移支付的办法，由市镇两级财政统筹解决。