关于振兴财政几个重要问题的看法

最近几年来财税改革所取得的成就及其深远意义，无论如何评价也不会过高。分税制财政体制的确立和增值税作为主体税种的运作成功，标志着新财税体制的框架已经基本形成。然而财税体制从计划经济向市场经济的转轨并没有完成。深化财税改革，建立起规范的强有力的新型财政体系，是“九五”后三年不可拖延的一项十分重要的任务。

一财政问题是当前经济社会?政治矛盾的焦点问题

振兴财政的意义并不在于简单地缓解国家预算困难。这件事情是当前和今后实现经济增长、社会稳定和国家安全的根本性举措，事关全局，事关长远。

——当前经济运行遇到了深重的结构矛盾。制造业全面供过于求，产品积压，资金呆滞，与此同时一大批本应成为新的增长热点和消费热点的行业，迟迟不能形成气候。无论住房、教育、资讯、文化还是城市交通、公共环境等各种发展领域，深层的机制原因中，财政体系的缺陷和软弱是十分要害的组成部分。

——适应国内国际的现实条件，我们提出了转变增长方式、科教兴国和实现可持续发展的战略方针。但是，当义务教育不能保证、基础科研难以为继、尖端技术无力攻关、国土整治没有资金的时候，这些方针就成为纯粹的口号了。

——我国经济多年高速增长，国民收入总量平均六、七年就翻一番，但是地区之间、行业之间、不同人群之间不合理收入差别始终没有得到根本性的缓解。从初次分配来看，主要是因为市场关系尚未完全理顺;从再分配来看，则差不多完全是财税问题。收入的不平衡会导致发展的进一步不均衡，社会稳定必受影响。

——经济和社会生活秩序混乱，重要的原因是一些行政和司法机构的涣散和低效。正常经费不足，乱开创收渠道，从经商到摊派，从办事收费到办案收费，甚至还有敲诈、勒索行为。政府和法制的权威、尊严受到极大损害，人民群众非常不满。

——国家公务人员工薪待遇过低，各单位普遍设小金库搞福利，公务活动总是伴随着“礼尚往来”，贪污和受贿屡禁不止。应有的合理的收入差别几乎完全消失，有的则完全反过来了。沿海发达地区(包括上海)，普遍的模式是：省市领导的工薪收入低于区县干部，区县又低于乡，乡则低于村。在边疆地区工作的公教人员收入低于内地。西藏、新疆原来的工资水平是内地的2～2.5倍，现在西藏排第七、八名，新疆则是在第24名之后了。同样为国家服务，为什么在艰苦地区收入更少?这些人稳定不住，边疆的稳定和发展就无从谈起。由于留不住人才，落后地区的政府官员和公共服务部门人员素质与发达地区相比差距越拉越大，投资环境更差，则经济社会发展就更落后。

除上述诸点之外，财税改革是国有企业、国有银行、社会保障和政府机构改革的最重要的制约方面，本身与计划投资体制和培育资本、土地市场的改革高度重合或交叉。财税不动作，其他改革难有大作为。而且，无论是国有企业还是国有银行，其债务和不良资产继续积累所形成的巨大风险，最终要由国家财政来承担。在1994年以来奠定的基础上，尽快启动新一轮财税改革，已经到了刻不容缓的地步。

二振兴财政要有着眼大局的系统目标

所谓振兴财政，我理解，总的目标是建立起适应社会主义市场经济的财税体系，国家财政能够基本完整地发挥其应有的职能。这涉及多个方面，需要有一个系统的构想。

仅从增加政府财力的角度考虑问题，容易出现偏差。其原因在于：第一，如果就政府实际支配的经济资源和财力来说，现在的总量规模已十分可观。虽然对具体估算数字存在很大争议，但是绝大多数权威人士都认为，各级政府预算内加预算外收入的总和占GDP20%左右的估计是较为可靠的。此外，国家银行每年8000多亿元的新增贷款目前还主要用于国有经济和农产品收购任务，假定其中40%是完全因为政府意愿而非商业决策，那么1996年就有3200亿元，相当于当年GDP的将近5%。这种机制实质上就是国家通过一种隐蔽渠道大量地发行国债。再者，非政权的村级组织，自行收取并用于政府性公共服务支出(如教育、文化、治安及各种公益事业等等)，各地很不平衡，但总量估计大概也能占到GDP的5%左右。这样计算下来，政府实际支配的国民收入的比重就接近30%。第二，现有的财力分配格局本身就存在问题。以往的财政体制改革，大都集中于收入方面，而支出方面依然是旧模式沿袭下来，虽然也发生了一些变化，但比较而言，往往是被动的。说得尖锐一点，我们目前的财政支出体制仍然带有比较浓厚的计划经济色彩。如果支出体制不进行较大的改革，预算的规模越大，损失和浪费的规模也同比例扩大，自然违背我们的初衷。

为进一步明确改革的目标，需要对传统计划经济时期的财政基本职能和社会主义市场经济条件下财政应有的基本职能进行比较和界定。

计划经济条件下的财政基本职能有五个方面：(1)保证政府的各项活动的费用;(2)保证各项社会事业的费用;(3)管理国有企业的财务收支;(4)提供各项建设资金;(5)在一定程度上安排人民的日常生活。社会主义市场经济条件下的财政基本职能是：(1)保障公共物品生产和供应，包括行政、治安、国防、义务教育、基础科学、公共卫生、国土整治等等;(2)促进产业结构调整，包括提供难以由市场提供的产业升级所需要的条件，支持高风险尖端技术研制，推广普及农业先进工艺、产品和技术等等;(3)与货币政策一起维护宏观总量平衡;(4)调节收入分配关系，抑制过大的收入差距，支持不发达地区发展;(5)管理和监督国有资产的运营。对比这两个职能体系，可以看出，除各自的第1项基本相同之外，其余诸项差异甚大，可以说完全不同。如果将现状与新体制的职能相比，可以看出，五个方面都有很大差距，其中第1项严重不足，2到4三项的作用则可以说是十分微弱。第5项则刚刚开始探索。新一轮财税改革的目标、任务及其检验尺度，由此可以确定。

三财政支出要彻底摆脱计划经济的束缚

首先要解决认识方面的问题。应澄清以下几种说法：

“一要吃饭、二要建设”曾经是指导财政平衡和整个财经工作的方针，发挥过良好的作用。但是，在发展市场经济的条件下，这个说法就不太准确了。因为，第一，所谓“吃饭”是指消费，“建设”是指积累，这两项过去都由财政包揽或主导，今天完全不是这种形势了。第二，把财政的经常性支出说成是“吃饭”，常常带有贬意，很不恰当。例如把目前的财政拮据归结为“吃饭财政”，好像经常性支出非常被动和无奈。实际上，用于科技、教育的支出是社会经济效益最高的投入，甚至对个人来说都如此。保证政府和法制的有效性，可以大大减少经济运行的成本，提高整个经济的效率，因而也不能被贬称为“吃饭”。第三，在市场经济条件下，积累和投资的主体是企业和居民，政府只承担那些不能由市场配置资源的公共物品的投资建设职责。否则就不可能实现国民经济的市场化。

“支援经济建设”，似乎是财政不言而喻的首要任务。迄今为止这也是财政支出的最大项目，而且大家都觉得还有扩大的必要。但是，如果将其列为振兴财政的目标之一，我以为是非常错误的。这个项目非常笼统，包括基本建设、企业挖潜改造和新产品试制以及支援农业等等，其中有些科目将来也应保留下来，但是总的说来把财政支出的首要任务界定为“支援经济建设”恐怕很不合适。首先，因为这个说法过于含糊，几乎各种项目都可以列入其中。其次，这个说法不能正确反映社会主义市场经济条件下国家财政的本质特征，相反还容易引入误区。第三，实践早已证明，财政在经济方面(经营性项目)的投资大多效益不佳。

“举办国有经济是中国财政的特色”。世界上不只中国才办国有经济，财政对国有经济也确实负有监督和管理职责，整个公共部门的收支编制预算也未尝不可。但是，市场经济决定了必须实行政企分开，一般的财政收支与国有经济的收支绝对不能混同。这是普遍规律。以特殊性来看，世界上没有一个国家能举办我们这样大规模的国有经济，而且我们也不可能再如此举办下去。如果财政继续把对国有企业投资(包括资本金注入)作为自己的职责，一是力不从心;二是必然要牺牲更重要的支出，叫做“捡了芝麻，丢了西瓜”。办科技、办教育与办企业孰轻孰重，这个问题稍加研究就不难形成共识。

在统一认识的基础上，有必要采取一些具体的措施来改革支出体制：

一是根据财政的新职能，逐项清理界定现有的各种支出，重新划分财政的支出范围。凡属企业可以办的事情、事业单位可以办的事情、市场可以解决的事情，一律不由财政支出。现有的基建和技改支出，凡属经营性项目都要逐步推向市场。对非义务教育的支出(大中专学校)要逐步压缩，至少不再增长，腾出手来全面保证义务教育。

二是建立相对独立的国有资产投资账户。主要资金来源是出售国有企业股本和部分土地批租收入。可选择更多好的企业在国内和海外上市，筹措的资金除安排这些企业的投资之外，还可以有一部分用于国家需要控股和持股的新建项目，成为资本金。这样通过调整国有存量资产结构就可以节约财政的流量资源，减轻负担，而且还有利于政企分开，明晰产权。

三是改进支出管理的办法和程序。结合政府机构改革，改变一项支出由多个部门管理，以及多个部门管理一类支出的局面。例如，目前的科技费要经过财政、计委、科委、教委、国防科工委、科学院等多个部门环节。应当最大限度地减少“跑部钱进”，降低财政成本，提高使用效率。

四是调整合并一些相关的科目，财政带头推行劳动报酬工资化、货币化。例如政府公务员的工资，要把各种暗补(住房、交通、医疗)统一纳入，与此同时减少和取消专门的建房、管房支出，单位自办车队、医院支出。这既有利于提高资源利用效率，又有利于增加透明度，减少腐败现象。原来分资金、分项目、分实物的分配形式有许多审批环节，从本质上就决定了它不可能做到公正和公平。

五是研究采取堵导结合的办法压缩不合理开支。各种支出中的实报实销应越少越好，凡可公开定额拨付的一律如此处理。例如公职人员差旅费应定额支付给个人;住宅电话费也打入工资，一般不允许用公费配备无线电话;增加带薪休假时间，相应压缩会议开支。如此等等。

六是科学确定财政供养的人员规模。按照我国目前的发展水平，1000万公务员是必要的。现在，政府机构的设置和人员的分布结构有很大问题，不适应市场经济的需要，特别是提供信息和服务、监督和检查的部门不够有力，税收、海关、技术监督、工商管理等等都需要进一步加强，各种维护社会秩序的执法机构也不够充实。因此，从总量上说，我们的公务员并不算多，只是结构上需要进行较大调整。除公务员外，需要财政供养的还有科教文卫及国防等部门1000万人，共计2000万人，占人口总规模的1.66%。发达国家的这项指标是3%以上。目前我们在册的公务员600多万，非正式的还有400万左右，而其他事业单位的人数则将近2000万。总数有3000万人吃财政饭，当然有的不是全部靠财政。需要尽快清理界定，把该分离出去的、能够自收自支的机构和人员分离出去，剩下该保的则要完全保证下来。

四力争三年内把财政收入比重提高到20%左右

我们原来设想“九五”期间把财政收入占GDP的比重提高到20%左右的目标，是有客观依据因而能够做到的。但是要下大的决心，并为之付出艰苦的努力。

这方面，财政和税务部门已经展开了较为充分的准备工作，甚至是部分实施工作。

一是进一步调整和完善增值税。扩大增值税的范围，加强交叉稽核体系的建设，改进外贸增税和退税的办法等等。严格征收关税和进口环节增值税。

二是调整和完善消费税和营业税。使各种产品和服务的税负符合市场要求和调整产业结构的需要。

三是抓紧出台修订后的个人所得税法，把分项所得税制改为综合和分项相结合税制。这里，我认为一定要把起征点提高，最好按年收入5万元开征，至少也要按2万元开征。

四是采取过渡办法统一内外资企业所得税。改变内资企业所得税按隶属关系征收的作法。

五是对各种预算外收入进行清理，将其中与政府目的性活动相关的各种收费纳入预算。

六是在严格限定范围的前提下，从法律上给予地方以确定某些税费的权力，开了正门，更有利于堵住旁门左道。

这里需要研究一个迄今尚未引起我们重视的大问题：如何对待村一级的经济活动及公共服务收支问题。目前因村不是一级政权，所以也没有进入财政体系的问题。但是，不论从规范财政收入还是规范财政支出来看，都有许多不好处理的交叉、重复及矛盾问题。经济发达地区更是如此。例如村办企业按道理要和乡以上企业一样照章纳税，可是很难要求其完全如此，因为事实上它们还要负担以工补农、农村公益和基础设施等多种负担。再如从支出方面看，村里的义务教育、社会治安、环境保护等等许多事业，政府本应负更大责任，但现在村自筹更为主要。一下子全面改变目前的做法非常困难，似乎也不需要。因此我们的建议是加快农村城市化的进程，对于沿海比较发达的农村，凡已达到以非农产业为主的，应尽快将其改为镇或市，这不仅有利于理顺财税体制，而且还有利于改善整个经济结构。第三产业的发展有了良好条件，乡镇企业可以上规模上水平，农村土地也可以大大节约(居住集中化的必然效应)，农民素质可以更快提高。这反过来会推动经济发展，壮大财政实力。