论重构财政运行机制

一、中国财政困难出在财政运行机制本身

持续多年的中国的财政困难，是同国民经济的高速增长相伴而生的。它既然不是国民经济运行状况的反映，答案就得从财政运行机制本身去寻找。也就是说，从改革前后财政运行机制所经历的变化中去寻找。

传统的财收运行机制的最显著特征，可以概括为如下两点：

1.财政收入以低价统购农副产品和低工资制为条件，得以“超常”扩大。

50年代，国家先后颁布的《关于实行粮食的计划统购和计划供应的命令》和《国营企业、事业机关工资等级制度》，奠定了我国实行农副产品统购统销和城镇职工低工资制度的基础。然而，正是这两个制度，为国家财政集中起“超常”水平的财政收入提供了可能。在农副产品统购统销制度下农民要按国家规定的价格标准将剩余农副产品统一卖给国家，由国家按计划统一供应给城镇工业部门和城镇居民消费。它使得政府可以通过农副产品的低价统购和低价统销从农业中聚集起一大批资源，并转移给城镇工业部门和城镇居民。低价的农副产品不仅降低了工业的原材料投入成本，也使城镇居民获得实物福利，并降低了工业的劳务投入成本。在低成本的基础上，工业部门获得了高的利润;由国家统一掌握国有企业、事业和机关单位的工资标准，统一组织这些单位职工的升级，使得政府可以通过压低工资标准，减少升级频率来直接或间接地降低工业的劳务投入成本。在低成本的基础上，工业部门又获得了高的利润;在自建国初期就已实施下来，且几十年基本未变的财政统收统支管理体制下，国有企业(其中主要是工业企业)创造的纯收入，基本上都交财政集中支配，企业能够自主支配的财力极其有限。这又使得政府可以通过财政上的统收，将工业部门的高利润集中到国家手中;在工业部门历来是我国财政收入的主要来源的格局下，国家财政便取得了“超常”水平的财政收入。

正是凭借着这样一种特殊的财政收入机制，财政收入占国民收入的比重，才得以在相当长的时期保持30%以上(1978年为37.2%)的高水平。

2.财政支出在大而宽的财政职能范围格局下，规模“超常”，负担沉重。

“超常”水平的财政收入是与财政支出的规模长期处于“超常”状态直接相关的，而财政支出规模的“超常”，又是传统经济体制下所形成的大而宽的财政职能范围格局的必然结果。众所周知，在传统的计划经济模式下，作为社会资源配置主体的政府要包办一切的思想，一直处于主导地位。按照以国家为主体的分配概念构建起来的国家财政，也就顺理成章地在社会资源的配置中扮演主要角色。全社会宛如一个大工厂，国家财政便是大工厂的财务部。社会再生产过程的各个环节都由统一的综合财政计划加以控制，企业部门财务和家庭部门财务均在一定程度上失去了独立性。企业财务成为国家财政的基层环节，家庭财务更是财力有限，功能微弱。财政职能延伸到社会各类财务职能之中，包揽生产、投资、乃至消费，覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有部门的职能。在这种大而宽的财政职能范围格局下，国家财政不仅负责满足从国防安全、行政管理、公安司法，到环境保护、文化教育、基础科研、健康保健等方面的社会公共需要，要负责进行能源、交通、通讯以及江河治理等一系列社会公共需要，要负责进行能源、交通、通讯以及江河治理等一系列社会公共基础设施和非竞争性基础产业项目的投资，而且，它还要承担起为国有企业供应经营性资金、扩大生产资金以及弥补亏损的责任，甚至要为国有企业所担负的诸如职工住房、医疗服务、子弟学校、幼儿园和其他属于集体福利设施的投资提供补贴，等等。国家财政既要包办社会各项事业，并有“超常”水平的财政收入给予支持，其结果，以规模“超常”和负担沉重为主要特征的财政支出机制的形成，便成为一件不言而喻的事情了。

把高度集中的计划经济体制引向市场化取向的市场经济新体制，必然带来财政运行机制的相应变化。尽管有些变化是财政运行机制为配合市场化的改革进程而进行的“主动”调整，有些变化则系市场化的改革进程对传统的财政运行机制构成冲击的结果，因而“被动”的成分多一些。但不管怎样，发生在传统的财政运行机制上的变化确实出现了：

一是提高农副产品收购价格，放宽城镇职工的工资管理，并扩大企业财权，打破了原有的财政收入机制。

中国的经济体制改革是从分配领域入手的。改革之初的思路是由减少国民收入分配格局中的财政份额起步，以财政“还帐”来激发各方面的积极性，从而提高被传统的计划经济体制几乎窒息掉了的国民经济活力。财政“还账”的具体体现就是“减税让利”。

减税让利首先是在农村开始的。从1979年以来，我国先后几次较大幅度提高了农副产品收购价格。农副产品收购价格在1978—1993年间上涨了2.14倍。农副产品收购价格的提高，一方面增加了工业产品的原材料投入成本，另一方面，城镇居民也因此加大了生活费用开支，从而增加了工业产品的劳务投入成本。于是，随着工业部门利润向农业部门的转移，来源于低价统购农副产品这一渠道的财政收入便减少了。减税让利随即又扩展到城市。伴随着企业基金制度、利润留成制度、第一步利改税、第二步利改税、企业承包经营责任制、税利分流等一系列改革举措的陆续出台，企业留利额和留利率均出现了较大幅度的增加，前者由1978年的27.5亿元增加到1991年的555.4亿元，后者由1978年的3.7%增加到1991年的65.3%。与此同时，国家对城镇职工的工资管理相对放松，包括国有企事业单位和其他所有制成分在内的职工工资收入有了较大的提高，并恢复了中止多年的奖金制度。企业留利的增加，使得政府不再能通过财政上的统收将工业部门的利润全部集中到国家手中。农副产品收购价格的提高和相对放松城镇职工的工资管理，又通过增加工业产品的原材料投入成本和劳务投入成本这一渠道，压低了工业部门的利润水平。于是，来源于城镇工业部门的财政收入也相应减少了。传统的财政收入机制既已被各种减税让利的改革举措所打破，而不复存在，与新型体制相适应的新型的财政收入机制又未及建立，财政收入(不含债务收入)占国民收入比重的一降再降，由1978年的37.2%降至1993年的17.5%，也就有其必然性了。

二是在财政收入不断受到冲击的同时，财政支出不但未能相应削减，反而承受着越来越大的上升压力。

财政收入的下降，客观上要求财政支出随之削减。这要以相应压缩国家财政担负的职能为条件。然而，在改革初期人们普遍把注意力集中于“分利”的大环境中，压缩财政职能范围的问题还提不上议事日程。即使后来随着改革的深入和财政困难的加剧，人们已经意识到应当在压缩大而宽的财政职能范围方面有所作为的时候，又由于财政支出所牵涉到的既得利益格局难以触动和财政支出本身的“刚性”，而大大增加了推出这一举措的困难。问题还不止于此。以“放权让利”为主调的经济体制改革，所要求于财政的不仅仅是“减税让利”，而且，还要以增加支出为条件为各项改革举措的出台铺平道路。比如，1979年国家大幅度提高粮食等农副产品的收购价格后，为减少提高收购价格带来的社会震动，对其销价采取了基本维持不变的办法。由此而形成的购销价差以及增加的经营费用，均由财政给予补贴。当年的价格补贴支出达到79.2亿元，比上年增加6.1倍。到1993年，价格补贴支出占整个财政支出的比重提高至5.7%(1986—1990年间，这一比重数字还曾超过了10%)。又如，城镇职工工资奖金收入的增加，就企业而言，是以增加产品劳务投入成本从而冲减企业利润和财政收入的途径消化的，但对行政事业单位来说，职工工资奖金收入的来源几乎全部依赖财政拨款。所以为增加行政事业单位职工的工资奖金收入，财政也要增拨专款。国家财政的职能范围难以相应压缩，经济体制改革的各项举措又需要财政增加支出给予支持。其结果，便是国家财政支出规模的急剧扩大。从1978年到1993年，国家财政支出由1110.95亿元增长到5287.42亿元，平均每年增长11%。增长速度之快，为历史罕见。

一方面是以低价统购农副产品和低工资为条件、可使财政收入“超常”扩大的传统的财政收入机制被打破了，财政收入占国民收入的比重已经大幅度下降;另一方面是大而宽的财政职能范围未能相应压缩，以规模“超常”和负担沉重为主要特征的传统的财政支出机制反而呈现了强化的势头。其结果，必然导致财政运行机制调整与整体经济体制变革之间的不协调，形成“特殊”的财政困难。也许正是出于对中国财政困难的“特殊”性判断，继1991年前任财政部长王丙乾提出“振兴财政”的口号后，现任财政部长刘仲藜又向全社会发出了“重建财政”的呼吁。

二、财政状况的好转须从重构财政运行机制入手

症结既已查明，药方就不难找到。既然造成中国财政困难的根本原因在于财政运行机制调整与整个经济体制变革之间的不协调，从重构社会主义市场经济条件下的财政运行机制入手，为国家财政状况的根本好转打下基础，便成了1994年财税改革的重心所在。

现在看来，1994年财税改革的目标已经初步实现了：

1.内资企业所得税的统一和统一的、以增值税为主体的流转税制的建立，既可为各类企业创造一个公平竞争、同等纳税的外部环境，又为财政收入机制的规范化奠定了基础条件。这次的财税改革，一方面统一了内资企业所得税，初步解决了原企业所得税制所造成的不同内资经济成分之间的税负不公平问题。另一方面，建立了以增值税为主体的流转税制，并且，统一适用于内外资企业，改变了原对内资企业分别实行两套流转税制的做法。尽管出于种种考虑，统一内外资企业所得税的工作没有同时到位，但毕竟向税制统一、税政统一、税负统一的方向，迈进了一大步。

2.与社会主义市场经济体制相适应的基本税收规范的确立，并推出较为规范化的几种新税制，有助于增强税收和聚财功能，确保财政收入的稳定增长。建立与社会主义市场经济体制相适应的基本税收规范方面所做出的种种努力(比如，严格控制减免税、不淮“包税”或任意改变税率、推行纳税申报制度和税务代理制，等等)，其目的正在于“堵漏增收”，把由于税制不合理、税政不统一、税权划分不清和缺乏严密的控制机制而流失的税源，转变为国家有效控制的财源。如果把同时推出的较为规范化的流转税制、企业所得税制、个人所得税制、资源税制和土地增值税制的因素亦考虑在内，这次的财税改革，对于减少税收流失，缓解国家财政特别是中央财政所面临的困难，有着不可低估的积极作用。

3.改地方财政包干制为分税制，在规范中央与地方政府间的财政分配关系的同时，全面克服或弱化了包干体制所带来的、表现在财政运行机制上的许多紊乱现象。这次财税改革所推出的分税制方案，尽管并不是一个完全意义上的分税制方案，但分税制改革终究是对包干制的彻底否定。以明确划分中央和地方的利益边界、规范政府间的财政分配关系为主旨的分税制，在克服或弱化包干体制的种种弊端上取得了实质性进展。例如，按税种划分中央和地方的收入范围，并分设中央、地方两套税务机构，分别征税，有助于控制税收减免，减少财政收入流失，形成保证中央财政收入正常增长的良性机制，进而逐步提高中央财政的宏观调控能力;原有的按行政隶属关系划分收入的格局初步打破(在企业所得税上尚保留着某些按隶属关系划分收入的痕迹)后，地方面对企业，无论是否隶属于自己，都可以从中取得应有收入，从而搞重复建设、搞旨在维护属于地方企业利益的地区性经济封锁，相应失去了实际意义;还有，改按企业隶属关系划分收入为按税种划分收入的办法，企业收入与地方财政收入拴得过死的局面得到极大弱化，从而有利于减少地方政府对企业经营的干预，把企业推向市场。

4.在“两则”的基础上规范国家与国有企业的利润分配关系，既符合国际通行做法，又为政企彻底分开的国有企业经营机制的转换提供了分配上的条件。这次的财税改革，在《企业财务通则》和《企业会计准则》基础上所推出的新型国有企业利润分配制度，按照国际通行做法，对国有企业实行了税利分流，即国家分别作为社会管理者和资产所有者向国有企业征收所得税和收取投资收益，并且，合理规范税基(如取消税前还贷、加速折旧、固定资产投资借款利息进成本等)，免除原对国有企业征收的利润调节和能源交通重点建设基金、预算调节基金，在一定程度上改变了国有企业利润分配不规范的状况，克服了各种“包税”制所造成的扼杀税收调节作用的弊端。而且，可能为企业创造公平竞争的外部环境，实现政企分开和转换国有企业经营机制，打开一条可行的通道。

5.禁止财政向中央银行透支或借款，财政赤字只以发行国债的办法加以弥补，有利于彻底斩断财政赤字与通货膨胀的必然联系，规范财政同银行之间的关系。这次的财税改革，明确提出彻底取消财政向中央银行的透支或借款，财政上发生的赤字全部以举借国债的方式弥补，表明政府下定了斩断财政赤字与通货膨胀之间关系的决心。在中国的经济体制改革已经进入决战阶段的历史条件下，这一举措的推出，不仅是规范财政同银行之间关系的明智之举，而且，从规范社会主义市场经济体制下的财政运行机制的角度来讲，更具有特别重要的意义。

三、94财税改革并不彻底，问题还未得到根本解决

应当看到，1994年的财税改革，只是为我们搭起了重构财政运行机制的基本框架。这个框架还很粗犷，理论和操作的难题亦不少，许多改革内容也没有一次到位，而且采取了带过渡或变通性色彩的办法。财税改革的不彻底性，制约着国家财政状况的根本好转。

1.对既得利益的照顾，在某种程度上使改革流于形式。

财税改革牵涉到方方面面利益格局的调整，必然要遇到各种阻力。为了顺利地推行改革，就需要以尽可能照顾各方面的既得利益为代价，来化解阻力，换取支持。这次的财税改革亦是如此：

——在税制改革方面，采取了诸种旨在减轻企业税负的措施。例如，在简并企业所得税、降低名义税率的同时，取消了国有企业利润调节税，免除了能源交通重点建设基金和预算调节基金：对盈利水平低的企业，在所得税税率上设置了过渡性税率加以照顾，两年内可按27%和18%两档临时税率缴纳所得税。

——在分税制改革方面，基数的核定、税种的划分和收入分配比例等，几乎均以保证地方既得利益为前提。例如，计算中央与地方之间收入的上划和下划方案都以1993年度财政决算为基础，既可保地方1993年的既得财力，与此同时，由于分税制方案明确之际，1993年度尚未终结，也可使地方尽其所能增加收入，加大既得财力基数;不仅在存量分配上未做调整，在增量分配上也保证中央对地方的税收返还数额可逐年递增;原体制所规定的中央对地方补助继续给予，中央对地方的专项拨款继续保留;经省以上批准的税收减免政策可执行到1995年度。

——在国有企业利润分配制度方面，实行税利分流、改税前还贷为税后还贷以及“两则”的同时，亦采取了一些变通性办法照顾国有企业现状。例如，实行新老贷款区别对待政策，老贷款老办法，新贷款新办法;职工福利基金赤字允许依次按奖励基金、大修理基金、后备基金、生产发展基金、新产品试制基金以及税后留利中提取的承包风险基金结余抵补;更新改造基金赤字以及后备基金、生产发展基金、新产品试制基金和从税后留利提取的承包风险基金赤字，可在转帐前冲减固定基金和流动基金;已列入待处理的固定资产盘亏、毁损、报废、盘盈，在执行新制度前可按老办法处理完毕，并调整有关资金。

可以看出，这次财税改革对各方面既得利益的照顾，已到了相当充分的地步。问题在于，照顾既得利益实质就是让政府(特别是中央政府)继续在改革中充当“让利者”的角色。只要财税改革不能完全跳出以往“花钱买改革”的模式，其效果就要打折扣。而且，如在实践中把握不好照顾既得利益的“量限”，甚或出于局部利益的考虑而人为地加以扩大，便会在某种程度上使改革流于形式。

2.改革内容不能一次到位，短期内效果不明显，有引发某些旧体制弊端复归的可能。

财税改革所牵涉的各方面内容是一个有机的整体，缺少任何一个方面或任何一个方面不按规范化的要求去操作，都会降低改革的整体效果。只要改革的效果不明显，新体制运行中所出现的困难，便可能诱使人们习惯性地操用旧办法来处理新问题。

以分税制的改革为例。完整、规范化的分税制模式，至少要包括五个方面的内容：科学地界定中央财政和地方财政的职能分工范围;按税种划分中央财政和地方财政的收入范围;以规范化的方法核定地方财政支出需要量和应取得的财政收入量;中央财政集中大部分财力，实施对地方的转移支付;中央预算和地方预算分立，税收征管机构分设。如前所述，出于顺利推行改革的考虑。这次的分税制改革不得不采用了诸种变通性办法，甚至延用了一些旧办法。新体制的运行既难免带有非规范因素，分税制的改革效果也就难以充分表现出来。特别是在我国的行政体制改革尚在进行，中央政府和地方政府之间的事权范围还未得到科学界定的条件下，适用于核定地方财政收支数量的因素法和标准法尚待研究，分税制方案自然不能建立在合理划分中央财政和地方财政事权范围的基础上。所以分税制形式下出现权责不清，分配关系不稳定等某些旧体制弊端的复归，几乎是一件必然事情。

3.对财政需求问题的考虑，在一定程度上牵制了对重构财政运行机制的注意力。

1994年的财税改革，既是在国家财政持续困难，并且，陷入异常窘迫境地的背景下推出的。这就使得它在许多问题的处理上，不能不把财政的需求放在重要位置来考虑，以不减少财政收入或使财政收入略有增长为前提。例如，在税制改革上，政府反复强调的一个原则就是所谓“税负不变”。整个新税制的设计都是围绕着保持原有的税负水平这一原则要求来进行的。之所以要保持原有的税负水平，而不是根据重构财政运行机制的要求相应调整原有的税负水平，其根本的原因就在于，政府要确保财政收入的盘子不致因财税改革而受到冲击，从而加重已有的财政困难。更何况，增加财政收入，特别是增加中央一级财政的收入，本来就是政府推出这次财税改革的动因之一。也正因为如此，这次财税改革的回旋余地较小。受回旋余地狭小的牵制，着眼于重构财政运行机制的改革方案在一定程度上打了折扣，从而降低了这次财税改革的效果。

四、希望仍在于重构财政运行机制

近期的国家财政形势依然严峻，容不得乐观。缓解财政困难并最终使财政走上良性循环之路的希望，又在于重构财政运行机制。看来重构财政运行机制的工作，既不可操之过急，又必须继续采取实质性措施，积极推进。

1.从规范市场经济条件下的政府职能出发，科学地界定财政支出和财政收入适度规模。

财政收入机制和财政支出机制是财政运行机制的两翼，但这两翼的地位并不是平行的。历史和现实的经验均已说明，财政支出具有相当的“刚性”，无论是行政管理费支出、国家投资支出，一般都必需给予十足的保证，容不得随意地调整或减少(当然，这并不排除在一定的条件下，可以做某种小幅度或小范围的调整，但它就财政支出的“刚性”特征来说，则显得很微弱)。至于财政收入，虽然同样具有“规范性”，但它只是财政支出的约束条件，在很大程度上是为财政支出所左右的。借用传统政治经济学的术语，可以叫做，财政支出的规模决定财政收入的规模，财政收入的状况反作用于财政支出的状况。这就是说，重构财政运行机制的工作，应当由财政支出适度规模的界定开始。财政支出的适度规模界定好了，财政收入的规模便可随之界定。财政支出和财政收入两个方面的适度规模都界定清楚了，财政运行机制的重构也就有了相应的基础。

现在的问题是，财政支出的适度规模的界定有赖于社会主义市场经济条件下的政府职能的规范。只有政府的职能得以规范化了，作为政府活动的成本的财政支出规模，才可望找到一个清晰的界定标准。我国传统经济体制下所形成的“大而宽”的政府职能范围格局，显然已经不适应于改革后的经济环境。若能按照“让市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”的要求，以“市场失灵”为标准，从纠正和克服“市场失灵”现象出发，对现存的政府职能事项逐一鉴别、筛选，在此基础上，重新加以严格的界定，则一方面可使现存的政府职能范围得到相当的压缩，实现向市场经济所要求的“小而窄”的政府职能范围格局的转变，从而削减财政支出规模，缓和财政资金的紧张状况。另一方面，也是更为重要的，可通过由此实现的政府职能范围的规范化，达到科学地界定社会主义市场经济条件下的财政支出和财政收入的适度规模之目的。

2.清楚地认识诸种财政收入形式在财政收入体系中的角色，界定国债的“配角”作用。

一旦财政收入的适度规模得以科学界定，接下来的任务，便是通过诸种财政收入形式的协调配合，把应当取提的财政收入集中上来。为此，清楚地界定诸种财政收入形式在财政收入体系中所应扮演的角色，是十分必要的。政府活动的性质，决定了以税收为代表的无偿性财政收入形式是取得财政收入最佳形式，应当在财政收入体系中居于主导地位。至于国债，它既是一种以偿还和付息为条件的有偿性财政收入形式，只应在无偿性财政收入发生问题、不足以抵补财政支出需要的条件下才可登台，扮演“配角”。

之所以要提出这样的问题，是因为，中国目前的财政困难，在很大程度上是由于传统财政收入机制被破，国债被用于填补其留下的“空缺”后，又引致了“以新债还旧债”的恶性循环所造成的。这种关系链条若不能斩断，国家财政走出困境的希望就很可能是渺茫的。所以，在当前的形势下，重新认识并界定诸种财政收入形式的各自角色，特别重要。这实际上是说，建立在适度财政支出规模基础之上的财政收入任务的完成，决不能寄希望于发行国债，而应交由以税收为代表的无偿性财政收入形式去承担。从这个意义上讲，1993年，举债收入占中央一级财政支出的比重达47.9%，占整个国家财政支出的比重达17.7%之多的局面，不能再继续下去了。这就意味着，在目前的中国，创造一切可能创造的条件，尽快实现以税收为代表的无偿性财政收入与国民经济的同步增长，是扭转国债发行规模膨胀势头，从而使中国财政走出“恶性循环”困境的根本出路所要在。

3.进一步完善税制，堵住税收流失的漏洞。

国家税收大面积流失，以至名义税负和实际税负之间形成相当大的差距，这些年来一直在困扰着我们。1994年的财税改革，尽管在完善税制、堵塞国家税收流失的漏洞方面下了一番功夫，亦取得了一定的成效，但还未从根本上解决问题。显而易见，如果我们能够采取实质性措施，使得每年数额近千亿元的国家税收的流失减少到最低限度，当前的财政困难，将会有相当程度的缓解。

有鉴于此，必然花大气力抓好税收法制的建设，并在此基础上，以“完税”(把该收的税全部收上来)为基本着眼点，把建立现代税收征管制度作为当前工作的中心。根据国际通行做法，可以考虑从五个方面着手建立现代税收征管制度：(1)制定细致、严密的税收法规，包括税种、税率、期限、范围以及惩罚规定等，税法规定得越具体越细致越好;(2)推行纳税申报制度，规定年度法定报税期限，个人和企业每年必须在期限前向税务部门报税，发现偷漏税，应上朔前几年的收入和报税的所有记录，从严惩处，用严惩来促成个人和企业的报税习惯;(3)在建立由中央和地方两套税务机构分别征税的基础上，赋予税务人员以全权执行国家税法的权力，任何政府行政官员不得以任何借口在税务人员权力之上对个人和企业搞减免税;(4)推行税务代理制度，并全面采用计算机管理，实行税务征管工作的公开化和社会化;(5)建立严密的税务稽查组织和制度，强化税务稽查和司法工作。

总之，规范政府职能范围，界定国债在财政收入体系中的“配角”作用和进一步完善税制，是我们在1994年财税改革所确立的基本框架内和国家财政极端困难的形势下，继续推进财政运行机制重构工作可以选择的三步棋。只要这三步棋下好了，走对了，重构财政运行机制任务的顺利完成，应当不成问题。进一步说打下了重构财政运行机制这个基础，国家财政步出目前的困境，也就有了相应的保证。