财政改革的公共化历程探究

摘要：20世纪80年代以来，我国经济呈现出鲜明的市场化趋势，相应地财政呈现出鲜明的公共化趋势。经济市场化与财政公共化相互促进、相互支持，是改革开放以来改革、发展和稳定取得巨大进展的关键性因素之一，同时也为我国构建公共财政基本框架奠定了基础。为此，回顾20多年来财政改革所呈现的趋势，分析其对构建公共财政的意义，对于今后的财政工作将是大有裨益的。

关键词：财政改革公共财政公共化分税制

改革开放以来，财政体制改革始终是整体改革的重要组成部分。1994年的财政、税收体制配套改革，在我国初步搭起了能够较好适应市场经济要求的“分税制为基础的分级财政”体制框架，而这种体制框架符合公共财政的方向要求。为此，总结1994年前后财政改革的经验，对于进一步推进公共财政建设有重要意义。

一、1994年前的财政改革：“分灶吃饭”体制

1980年，中国选取财政分配为政府管理体制改革突破口，向地方下放财权，改变“收支挂钩，总额分成，一年一变”的财政体制，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央财政和地方财政的收支范围，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，简称“分灶吃饭”体制。这是传统体制开始向新体制渐变的财政分水岭。1985年，在第二步利改税基础上，将“分灶吃饭”的具体形式改为“划分税种，核定收支，分级包干”，即按照税种和企业隶属关系，确定中央、地方各自的固定收入，另有共享收入；支出仍按隶属关系划分。这时已有“分税制”的概念和讨论，但体制的实质仍是渐进过程中的财政包干制。1988年，在1985年体制的基础上，对收入比重较大的17个省、直辖市和计划单列市，实行了“收入递增包干”和“总额分成加增长分成”等几种不同形式的包干办法，简称“地方包干”。这使中国渐进改革中的企业包干加上财政包干，形成了包干制的“鼎盛时期”。

实行“分灶吃饭”之后，财政体制改革取得了以下几个方面的进展：

（1）调整国家与企业分配关系，扩大企业留利和更新改造资金规模。经过80年代初的利润留成，1983年和1984年的两步“利改税”，1987年后实行企业承包经营责任制的探索以及90年代后逐步树立“税利分流”方向，形成建立现代企业制度的大思路和国有经济战略性改组方针，在扩大企业财权之后，又将生产经营者的法人主体和市场竞争主体地位逐渐引上轨道。

（2）改革税制。初步形成了复合税制，适应市场取向改革和国民经济发展与对外开放的要求，使税收在筹集财政收入和调节经济生活方面的作用大大加强。

（3）改革基本建设资金管理办法。80年代曾有“拨改贷”的探索，并在一些建设项目中试行投资包干办法和对工程进行招标、投标承包的经济责任制。从1988年开始，对中央级基本建设投资实行基金制办法。90年代，终于形成了与市场经济的国际惯例接轨、与现代企业制度相合的企业注册资本金制度。

（4）改革行政事业单位管理体制与财务制度，强化支出约束机制。从1980年开始，对行政事业单位实行预算包干办法，有条件的事业单位实行企业化管理；对有收入和经济偿还能力的文教科研事业单位实行周转金制度，并建立科技成果有偿转让制度。

普遍实行的“分灶吃饭”框架内的财政包干制，尽管有以上进展，但直至实行“分税制”改革前，都没能够跳出传统体制把企业禁锢于“条块分割”行政隶属关系之中的基本格局，也未找到处理中央、地方关系的比较合理、稳定、规范的形式，因而难以适应社会主义市场经济发展的客观要求。如果停留于这种体制，深化改革将遇到无法逾越的阻碍，因此必须跳出行政性分权思路，寻求实质性推进改革的新方向。

二、1994年后的财政改革：分税制为基础的分级财政

要从整体配套的角度考虑财政体制改革的方向，使财政体制的目标模式适应社会主义市场经济的总体规定性，必然是以分税制为基础的分级财政。这是以1994年里程碑式的财政、税收配套改革为标志的。90年代初期，中央及财政部门在改革思路方面已明确了实行以分税制为基础的分级财政的导向，并于1992—1993年进行了分税制的试点。1994年财税改革方案出台。

分税制财政体制的内容主要有六个方面：

（1）按照中央政府和地方政府各自的事权，划分各级财政的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需的支出。

（2）根据财权事权相统一的原则，合理划分中央和地方收入。按照税制改革后的税种设置，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将适宜于地方征管的税种划为地方税；将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税。在划分税种的同时，分设中央和地方两套税务机构，实行分别征税。

（3）按统一比例确定中央财政和地方共享税的分成比例，按承认现状，分省分别确定税收返还的数额。共享税的分成比例是全国统一的，这是改革的一条基本原则，体现规范和统一的原则。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。税收返还则从承认现状、尊重历史、体现差别、体现了从实际出发的原则，保证了分税制改革的顺利进行。这部分收入从本质上讲是地方的收入而不是中央对地方的转移支付。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定。增量共享是中国分税制改革的一个创造，有鲜明的中国特色。

（4）妥善处理原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项。改革的一条重要原则是原体制分配格局暂时不变，经过一段时间过渡再逐步规范，以减少推行分税制改革的阻力。原体制中央对地方的补助继续按规定执行。原体制地方上解仍按不同体制类型处理；实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原规定的上解额继续定额上解；实行总额分成地区和原分税制试点地区按1993年实际上解数和递增额，并核定一个递增率，每年递增上解。原中央对地方下拨的一些专款，该下拨的继续下拨。这是中国经济体制改革实行渐进性改革原则的体现，实践证明是成功的。

（5）建立中央对地方的转移支付制度。转移支付具体数额的计算采用公式法，分别计算各地的标准财政收入、标准财政支出，不足部分由中央对地方进行转移支付。转移支付已成为分税制的一个重要组成部分，它已成为地方、特别是中西部地区保证必要财政支出的一组重要来源。中央财政越是集中财力，转移支付制度就越重要。

（6）随着社会主义市场经济体系建设的推进，我国的财政改革措施主要还有：部门预算改革、国库集中支付制度、农村税费改革、部门预算改革、政府采购制度、收支两条线改革、所得税分享改革、出口退税机制改革等。

总的来说，1994年以来，，国家财政在收入、支出、宏观调控等方面进行了全方位、根本性的改革，推出了工商税制、分税制、所得税收入分享、税费制度、收支两条线管理、部门预算、国库集中收付、政府采购等十几项重大改革，实施了从适度从紧到积极财政政策的宏观调控，建立了适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制框架，财政对经济社会发展发挥了空前的重大作用。

三、改革开发以来的财政改革对构建公共财政的意义

在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动就是公共财政。国家以社会管理者的身份从市场取得税费收入，并将其用于政府的各项公共活动支出，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现社会经济协调发展。1994年后的财政改革取得了突破性进展，初步建立了公共财政体制框架。主要表现在：建立和完善了以流转税和所得税为主体的复合税收体系，实行并不断完善了分税制财政体制；逐步建立了财政收入稳定增长机制；加大了财政支出结构调整力度，推进了部门预算、国库集中支付和政府采购等财政支出管理制度改革；通过相机实施适度从紧的财政政策和积极的财政政策，促进了中国经济的持续稳定增长，丰富了运用财政政策对经济运行进行宏观调控的实践；加强了财政法制建设，促进了依法理财。通过改革，形成了一套符合我国国情和国际惯例的，体现市场经济要求的，有利于增加财政调控能力，促进改革开放和国民经济持续稳定发展的新型的税制体系和模式。实践证明，新税制的运行取得了巨大成功，是我国税制建设史上的一个重要里程碑。

具体地说，在改革和发展的促进下，财政工作出现了一系列呈现公共化趋势的变化：

（1）在财政体制上，突破了过去高度集中、统收统支的供给型管理模式，又跨越了过渡性的财政包干制，初步建立起合理划分中央税、地方税、中央与地方共享税的以分税制为基础的分级财政体制；

（2）在税收制度上，突破了过去受产品经济影响的过于单一的税制结构，不断拓宽税收调节领域，建立了以增值税为主体、消费税和营业税为补充的新型流转税制度，同时建立和完善了所得税制度；

（3）在国有企业管理和利润分配上，突破了过去将国有企业作为行政机构附属物进行直接管理的模式，确立了企业在社会主义市场经济中的主体地位，逐步理顺了国家和企业的分配关系；

（4）在预算编制上，改革了传统的单式预算制度，初步实行了由经常性预算和建设性预算构成的复式预算制度；

（5）在财会制度上，改变了长期以来按所有制、行业和部门设置财务会计制度的做法，实行了新的《企业财务通则》和《企业会计准则》，采用了国际通行的会计语言；

（6）在分配政策上，打破了平均主义“大锅饭”，确立了以按劳分配为主体、把按劳分配和按生产要素分配结合起来，坚持效率优先、兼顾公平的分配政策；

（7）在财源建设上，改变了过去主要依靠全民所有制企业提供积累的单一型财源结构，积极拓展非国有经济以及社会、个人的财源，培植开辟来自第三产业的新兴财源；

（8）在资金筹措上，转变了过去既无内债又无外债的旧观念，努力拓展国内外融资渠道，充分运用国内外一切可用财力为经济建设服务；

（9）在资金使用上，进一步加强了监督，讲求资金使用效益和依法理财；

（10）在宏观调控上，突破了过去不重视价值规律作用的直接控制方式，综合运用预算、税收、国债、补贴等政策工具，积极参与宏观经济调控，促进经济总量的平衡和经济结构的优化。另外，财政职能和管理方式正在按照社会主义市场经济的要求实现重大转变，逐步由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，财政法制建设也取得了较大的进展。

同时财政改革对国民经济发展也发挥了重要作用：加强了国家宏观调控的职能，保证了国民经济的持续、健康、稳定发展；增强了国家抵御各种风险的能力，保证了国民经济和社会发展的安全。建立起了财政收入稳定增长的机制；促进了企业平等竞争和推动了现代企业制度的建立。

在财政改革的过程中，经验与教训并存。总结经验、吸取教训，我国已经建立起了公共财政的基本框架，相信未来我国的财政改革会沿着公共化的进程继续推进。