城市污水处理资金来源难题破解的探讨

摘要：我国城市污水处理加快发展迫在眉睫，加快我国城市污水处理发展目前的难题是资金来源严重不足。本文借鉴发达国家的经验，从我国的国情出发，对我国城市污水处理资金来源难题的破解进行了全面的探讨。本文提出：我国城市污水处理资本金来源难题的破解，应是加大财政拨款力度，增加企业自筹强度，试行优先股票发行;我国城市污水处理借入资金来源难题的破解，应是国家开发银行贷款，试行市政债券发行，拓宽利用外资渠道。

关键词：城市污水处理资金来源难题破

我国城市污水处理加快发展迫在眉睫，加快我国城市污水处理发展目前的难题是资金来源严重不足。为了破解城市处理资金来源严重不足这个难题，我国许多城市正在进行多种多样的探索。借鉴发达国家的经验，从我国的国情出发，我们认为：我国城市污水处理资本金来源难题的破解，应是加大财政拨款力度，增加企业自筹强度，试行优先股票发行;我国城市污水处理借入资金来源难题的破解，应是国家开发银行贷款，试行市政债券发行;拓宽利用外资渠道。

一、我国城市污水处理资金来源的难题

(一)我国城市污水处理加快发展迫在眉睫

在我国，随着城市人口的增加和工农业生产的发展，污水排放量也日益增加，水体污染相当严重，而且几乎遍及全国各地。到2000年底，全国设市的663个城市中有310个建有污水处理设施，建设污水处理厂427座，年污水处理量113.6亿立方米，污水处理率只有34.23%。因为经费不足,许多城市的污水处理设施不能正常运行，甚至基本不运行。城市内河道大都已成为污水退路，有的已成为污水沟渠，城市地下水也受到不同程度的污染。严重的水污染破坏生态环境，直接威胁人民的生活和身体健康，影响工农业生产，已成为不亚于洪灾、旱灾，甚至更为严重的灾害。同时，也使城市十分紧张的水资源短缺状况更为严重，使可以再利用的水资源不能进入再利用的良性循环。因此，加快我国城市污水处理发展，改善城市水环境质量，缓解城市水资源供求矛盾，已迫在眉睫。

(二)加快我国城市污水处理发展的当务之急是资金来源

在社会主义市场经济条件下，污水处理是从一定量的资金投入开始的。污水处理资金的规模决定着污水处理的规模。污水处理资金自身的发展速度决定着污水处理发展的速度和污水处理技术进步的速度。现实的污水处理中，技术先进、处理费用低的决策方案通常是预付资金量较大的方案。从这个意义上说，资金自身的发展速度越快，污水处理技术的进步和应用才能越快，污水处理也才能越快。

污水处理是资金密集型行业，而且是一开始就需要有最低限度的大量投资作为创始资金。例如，建成一个污水处理系统，不仅需要建设污水收集系统，而且需要建设污水处理厂，才能形成污水处理能力。否则，如果投资量过小，或工程不配套，即便工程建成也无法产生效用，只会造成浪费。我国《建设事业"十五"计划纲要》明确指出，"十五"期间，所有设市城市都必须建设污水处理设施;到2005年，城市污水处理率达到45%，其中西部地区城市达到40%，50万人口以上城市达到50%。实现这个目标，需要巨额的污水处理资金。

(三)我国城市污水处理资金来源的难处所在

城市污水处理资金按所有性质的不同，分为资本金与借入资金。资本金是污水处理的本金，属污水处理单位的自有资金，不能从污水处理单位退出，具有不返还性。污水处理资本金收益在企业所得税后利润中支付，资金所有者承担的风险较大。借入资金只构成污水处理单位的债务，到期必须还本付息，债息可以进入成本，资金所有者只承担利率风险和偿还风险。

1、我国城市污水处理资本金来源的难处所在

长期以来，我国城市污水处理设施采取的是免费使用政策，不仅扩大再生产由财政投资，简单再生产也需要财政拨款才能完成，财政拨款因此成了污水处理设施维护建设投资的唯一来源。只是在不同时期，来源的名称不同，但都是以财政为中心的资金循环。经济体制改革，否定了我国传统?quot;大一统"财政模式，否定了国家作为生产经营者的身份，也否定了生产资料所有者身份和政权行使者合一，要求政企分开，政资分开。与此相适应，在国家为主体的统一财政的前提下，我国财政分成公共财政与国有资产管理两部分。公共财政是以政权行使者身份出现的国家，主要以税收形式筹集资金，解决市场配置资源所不能解决的问题，满足公共需要。城市污水处理是公益事业，污水处理资金财政拨款应是公共财政支出。因我国社会主义市场经济体制改革还在深化中，公共财政收入占GDP的比重、中央公共财政收入占公共财政收入的比重目前还不够合理，城市污水处理资金很难像美国等发达国家哪样绝大多数来自财政拨款或贷款。

2、污水处理借入资金来源的难处所在

城市污水处理资金需求巨大，银行贷款是污水处理资金的一个重要来源。银行贷款分商业银行贷款与国家开发银行贷款。商业银行资金来源为居民与企业存款，大多为短期资金，虽然也可作部分中长期贷款，但比重不宜过大;商业银行资金运用要求安全性、流动性和盈利性的"三性"统一，而污水处理资金的运用和回流很难与商业银行资金运用?quot;三性"相吻合。因此，商业银行很难对污水处理项目进行贷款。

二、我国城市污水处理资本金来源难题的破解

污水处理对城市发展具有很强的制约作用，它的发展关系工业生产和居民的生活质量。污水处理设施的建设和经营，不仅仅是一个简单的技术和资金问题，而且是一个社会性问题，它具体而直接地反映着政府的业绩，并影响群众对政府的信赖。污水处理还具有很强的市场进入壁垒，污水处理系统一旦建成，便不能移作他用或转移到其他地方去。污水处理投资所获得的收益取决于提供服务的污水流量，只有当用户达到一定规模时，才能降低单位服务成本，提供较为廉价的服务并获取利润。由污水处理的这些经济特征所决定，如果不对污水处理项目的经济主体进行一定的规制，它就有可能操纵市场，控制污水收费，谋取垄断利润，影响城市的正常生产和居民生活，从而带来经济和社会的不稳定。因此，城市污水处理项目的控制权必须掌握在政府或国有经济手中，污水处理资本金只能来源于财政拨款、企业自筹和优先股票发行，以保证政府发挥指导、协调、规制、调控的作用，保证公共利益不受损害。

(一)加大财政拨款力度

城市污水处理资金的一部分，在社会主义市场经济条件下，还必须由政府给予必要的补助，原因是多方面的。主要是：1、污水处理普遍存在着价格需求弹性较小和政府"垄断"经营，其收费制定必须考虑居民的承受能力，而不能依靠竞争价格来完全地解决设施建设和企业发展问题。2、污水处理提供的服务具有公共性，许多设施的使用难以计算，使其服务收费不能直接进入市场实行等价交换，而只能成为公共消费的一部分。3、污水处理提供的服务具有广泛的社会性和外部经济性，衡量其投资效益时，首先是社会效益。

国家财政对城市污水处理的拨款，在我国主要有基本建设安排的投资，中央财政拨给的专款和地方财政拨款。基本建设安排的投资，分国家预算内和地方自筹两种。国家预算内的基本建设投资由中央政府确定数额，由财政部交国家计委统一安排。地方自筹基本建设投资，是在国家规定的额度内由地方自筹资金安排的投资。中央和地方财政拨款，一种是根据需要，财政每年拨给一定数额的资金，作为污水处理的专项资金;另一种是按项目定额补助，项目建成，补助停止。

(二)增加企业自筹强度

在市场经济的条件下，污水处理只有在其建设经营活动中把它的价值转化到周而复始的资金回流中，才能实现污水处理的再生产。按价值规律的要求，污水处理的投入与产出理顺到市场经济的新秩序中，是加快我国城市污水处理的客观要求。污水处理收费，不应是一项临时性的筹资措施，而是实现污水处理资金补偿的市场化方式，同时也是调节污水处理设施合理利用的一种经济手段。

污水处理的自筹资金，在社会主义市场经济条件下，要按照价值规律制定污水处理收费标准，按照国家规定从营业收入中提取生产发展基金、固定资产折旧基金和大修理基金。污水处理单位不仅要依靠自身的力量来完成简单再生产和扩大再生产，还要向国家缴纳税费。为此，污水处理的合理收费，必须建立在合理成本和合理利润率的基础之上。

污水处理收费的合理成本，一般应包括生产费用、经营费用、固定资产折旧、大修理基金、贷款利息等。其中固定资产折旧要有恰当的折旧率，要改变现在折旧年限过长、折旧率较低的做法，以免企业的明盈实亏。污水处理收费的合理利润率，是指利润率的核定既要考虑企业的合理福利和必要的积累，又要考虑污水处理收费需求弹性小、社会服务性强的特点，防止利用其垄断性追求过高利润。为防止垄断强加给用户的负担，政府可通过行政和经济手段对经营者加以限制，使其可能获得的利润不超过全社会的平均利润。

(三)试行优先股票发行

市场经济国家的经验表明，发行优先股票吸收国内外私人资本进行城市污水处理，既能满足污水处理的巨大资金需求，又不丧失政府对污水处理项目的控制权。优先股票是相对普通股票而言的。投资购买普通股票的好处还有投资收益比其他类似证券的投资收益高，在证券交易市场上流通性强，交易公平进行等。

优先股票是比普通股票具有一定优先权的股票，主要是优先分得股利和公司剩余财产的权利。优先股的最大优点是较普通股收益稳定，风险小。但当股份公司经营成绩卓著，经营利润激增时，优先股享受到的收益却不会增加，而普通股的收益却可随着公司经营效益的提高而增加。从这一点考虑，优先股较普通股又缺乏发展性和进取性。

按我国现行做法，股票是根据投资者身份的不同，划分为国家股、法人股、个人股和外资股，没有优先股与普通股的划分。我国《公司法》中没有优先股的概念，也没有做出相应的规定。这是因为我国的股份制企业都是从计划经济体制下的企业改造而来，因而带有种种历史的痕迹，成为历史遗留问题正待在改革中进一步探索解决。从城市污水处理的实际出发，我们可以进行污水处理股票发行的探索。这就要对现有的污水处理企业进行股份制改造，向国内外私人资本发行部分优先股票，或将部分国有股以优先股的形式转让给私人资本，筹措的资金由污水处理企业用于污水处理。这种方式由于是以现有企业的发展业绩为基础，且改造后的企业业绩继续增长，所以集资成功的可能性较大。

三、我国城市污水处理借入资金来源难题的破解

(一)国家开发银行贷款

国家开发银行是在借鉴国外政策性银行的实际操作经验和总结我国投融资体制改革经验的基础上，于90年代初成立的。它的独特性表现在：一是任务特殊，是一个充当政府发展经济、促进社会进步、支持国家进行宏观管理的银行;二是经营目标特殊，是一个不以盈利为目标，而主要从经济发展角度来评价和选择项目的银行;三是融资原则特殊，本身一般不直接对社会办理储蓄，而是通过特定的渠道融资。当然，作为银行，国家开发银行也必须具有在财务上维持生存的能力，在业务上要能够获利，这是它存在的必要条件。污水处理已成为城市发展亟待解决的突出问题，国家开发银行应对其发放贷款。

国家开发银行对污水处理项目贷款，可以有多种形式。有的是依靠政策手段取得的低价或无息资金(如预算内资金)，以较低的利率贷出;有的是通过市场取得的资金(如债券)，以与商业银行相同的利率贷出，但贷款期限较长;有的则是贷款利率水平低于资金成本，差额部分由财政贴息。

污水处理项目利用国家开发银行资金，还可以采取其他形式，如投资、担保业务等。

(二)试行市政债券发行

债券是表明债权、债务关系的凭证，由借款人印制并发行，由出资人认购并持有。同银行存款和购买股票比较，债券购买的优势在于它比银行存款有更高的利率，比股票购买的风险大大降低。对资金使用者而言，比银行资金的运用更有自主性，可以根据资金运用的长短需求，确定债券的期限;比股票更容易操作，可以较快地筹集资金。

鉴于目前我国地方税收体系还不健全，不宜发行以税收来偿还的一般债务债券，但也不排除在经济实力比较强的省或城市进行试点。收益债券不受城市政府财政状况的影响，而主要取决于项目的收益，因此应结合城市污水处理投融资体制改革，主要发展收益债券。发债主体有两种选择：一种是由具备条件的基础设施企业或项目直接发债;另一种是由城市政府授权城市建设投资公司作为发债主体集中替需要融资的项目或企业发债。从城市政府角度来看，城市化进程的加快和污水处理设施建设对债券融资提出了迫切需要;从投资者角度看，居民储蓄的增加和保险机构、养老基金、投资基金的发展对市政债券有巨大的潜在需求。由此，我们相信市政债券，特别是收益债券在污水处理资金来源方面存在着巨大的发展前景。

在我国直接融资方式的发展中，对长期债券的发行一直十分谨慎，主要是担心发行困难。其实，这一问题只要合理确定长期债务利率就可以基本解决。具体地说，债券利率的确定，应高于物价上涨率或银行存款利率，低于物价上涨率或银行存款利率都会失去购买者。值得注意的是，在实际生活中，银行存款除非保值贴补，其实际利率往往有负利率的现象，物价上涨率超过了银行存款利率。但因储户一时没有可行的金融资产选择渠道，尽管存款利率为负，往往也会选择银行存款，所以短期存款可能还会增加(如果股市较好，则转向股市)。但对于中长期债券而言，则不能寄希望于负利率吸收资金。对中长期债券必须或实行保值利率，使其利率高于预期物价上涨率或一般存款利率。这样，中长期债券的发行一般不会有较大的困难。

(三)拓宽利用外资渠道

利用外资实质上是利用国外的技术、设备、物资和服务。利用外国的资金引进先进技术，是世界各国促进本国城市建设的必要条件和手段之一。利用外资方式很多，一般说来，有对外借款(贷款)、商品信贷和直接投资。我国城市污水处理利用外资，目前主要应是借用国外资金，包括国际金融机构贷款、出口信贷和国际债券集资。

国际金融机构贷款，包括全球性的金融组织贷款和地区性的金融组织贷款。全球性的金融组织贷款，主要是指世界银行集团贷款。

出口信贷是一种国际信贷方式，是西方国家为支持和扩大本国大型设备的出口，加强国际竞争能力，以对本国的出口给予利息贴补并提供信贷担保的方法，鼓励本国的银行对本国出口商或外国进口商(或其银行)提供利率较低的贷款，以解决本国出口商资金周转的困难，或满足国外进口商对本国出口商支付货款的需要。

国际债券是指国际金融机构和一国的政府、金融机构、企事业单位，在国际市场上以外国货币为面值发行的债券。