巴西基础教育十年进展述评及启示

摘要：巴西是南美大国，由于历史条件、贫富差距及地域差异等方面因素，基础教育到20世纪90年代中期仍积贫积弱。1995年后，巴西新政府实施基础教育改革计划，在十年期间内，使巴西基础教育面貌焕然一新。2004年以后，新计划正被实施以解决原计划遗留的问题，巴西基础教育迎来了更大发展的机遇期。

关键词：巴西；基础教育；教育改革

巴西是拉美大国，国土面积850万平方公里，因自然、经济、社会等方面条件相似而被分为五大区域：北部、东北、中西、东南和南部。巴西属于发展中国家，经济在此十年(1995-2004)中时而发展，时而衰退，到2004年全国GDP为6650亿美元，人均GDP为3665美元，经济增长速度约2.4％。人口为1.82亿，81.2％的人口集中在27个州的首府。巴西贫富差距悬殊，地域经济发展也极为不平衡，东北部是最贫困的地区，东南部为最富裕的地区。巴西基础教育在20世纪90年代中期之前积贫积弱，其发展最大症结就是贫富差距悬殊，地域发展不均衡。巴西国家地理与统计局和联邦教育部的调查表明，儿童受教育机会不平等与性别、种族关系不大，但与受教育者家庭经济背景却密切相关。

一、巴西教育历史和改革前基础教育状况

巴西教育发展落后由来已久，最早可追溯到葡萄牙殖民时期，葡萄牙殖民者为榨取最大利益，对巴西教育毫不关心。直到19世纪50年代后期巴西共和国成立后情况才稍有改善，但巴西教育主管机构——联邦教育部直到1930年代才成立。联邦教育部成立之初，主要精力放在建立只针对少数人的高质量公共教育体系，该教育体系以牺牲绝大多数人受教育的机会为代价，倍受民众诟病。直到20世纪90年代中期，巴西公共教育体系仍是精英型，这套教育体系不断凝固和扩大社会不平等，是巴西半个世纪以来教育水平低下的症结所在。从90年代中期开始，巴西政府采取一系列措施，终于扭转了这种局面。

在20世纪90年代中期，巴西基础教育可谓积贫积弱，面临巨大挑战，可以归结如下：儿童辍学率高达12.5％;15岁以上人口文盲率为17％;东北部儿童辍学率高达25％;黑人儿童辍学率高达20％;青少年文盲率全巴西为6.8％，而东北部则高达16.3％;高留级率和辍学率严重影响学校正常运转；教师素质低下，教学设施匮乏。

巴西是较早在宪法中规定向所有儿童提供教育的发展中国家之一，1934年第一部宪法就规定，人人享有受教育的权利，在学校和家庭提供教育是国家的责任。其后宪法虽几经修改，但每一次都明文规定要向儿童提供免费义务教育，特别是1988年宪法更是规定，州和地方政府应将其所得税收（含联邦转移支付收入）的25％用于教育，中央应将联邦税的18％用于教育。这种郑重地在国家根本大法中强调国家对教育的责任在发展中国家并不多见，但巴西政府对教育，特别是对基础教育的重视更多体现在法律中而不是政策上，体现在宣言中而不是行动上，这种矛盾态度集中体现在对基础教育拨款的吝啬中。有关资料表明，1985年巴西公共教育开支仅占GNP的3.8％，远低于发达中国家，仅相当于整个发展中国家的平均水平。这种政策执行的后果就是到了上世纪90年代初期，巴西很多大中城市，小学还在推行二部制和三部制，学生上课时间很少，学不到有价值的东西，在东北部农村地区，相当一部分学校课程只开设至四年级，到了五年级后儿童便无学可上。由于教育经费短缺，全国约有500万学童无法入学。而此同时，教师素质不高引起教育效率低下更让人瞠目结舌，据统计，巴西初等教育中留级率一直居高不下，在整个20世纪80年代到90年代中期，一直保持在近20％，留级生总数更是有增无减，从20世纪80年代的近500万增至90年代中期的近600万。有资料表明，90年代初期，一年级的留级率和辍学率合计高达53％，也就是说，100名一年级新生在下学年升入二年级时，只剩下47名。如此高的留级率和辍学率，极大浪费了学校教育资源，阻碍了巴西基础教育的良性发展，逐渐演变成一种恶性循环（见表1)。总之，巴西基础教育发展到20世纪90年代中期可谓积弊甚深，教育投入少、低普及率、高文盲率、高留级率、教师素质低等问题交织在一起，基础教育领域改革到了势在必行的时候。

表1巴西基础教育(1-8年级）各年级的留级率（％）

二、巴西基础教育改革

（一）基金(FUNDEF)成立及其成就

转机出现在1995年。巴西新政府上台后，开始实施把基础教育置于优先发展地位的政策。这项政策的核心内容是设立基础教育发展与教师专业发展基金（以下简称基金），该基金依据宪法修正案第十四条成立，并且于1996年9月13日正式实施，其主要内容如下：1)州和地方政府财政收入的15％必须确保只用于基础教育(1—8年级），为期十年；2)该项经费必须在州及地方政府小学（在巴西，联邦、州与地方政府教育体系各自独立）按照入学人数进行平均分配；3)联邦政府应确保最低生均经费；4)该项经费的60％必须用来支付在职教师的工资；5)该项经费依据新标准分配，其他机构不得进行截留；6)基金经费设立专门帐户，保证经费只被用于基础教育。

基金的成立使巴西基础教育在短时间内发生了革命性的变化，儿童入学机会大大增加，地区发展不均衡显著缩小。统计资料显示：1994年只有1200万学生在地方政府学校就读，而在州立学校就读学生达1800万，但到2002年，在州立学校就读学生减至1400万，而在地方政府学校就读学生则升至1800万。该项计划使得地方政府能够大量设立新校，吸引大批原本辍学儿童入学就读。即使在最贫困的东北部地区，基金经费也使地方政府学校教师工资在三年之内就增长了70％。该基金的成立使得州与地方政府教育经费大幅增长，同时基础教育经费挪用现象得到遏制。

（二）基础教育入学率提高及地域差异缩小

在十年间，巴西政府为解决累积的教育问题付出了巨大努力。今天，巴西义务教育普及率高达97％，文盲率也显著下降。在1992年，来自最贫困家庭的儿童只有75％入学就读，而同期来自最富裕家庭的儿童入学率高达95％。到2003年，来自最贫困家庭的儿童有95％入学就读，而最富裕家庭的儿童有99％的入学率，贫困和富裕家庭儿童入学率差距由1992年的23％下降到2003年的4％。

为了确保贫困家庭儿童留在学校就读，联邦政府2001年启动了助学金(BolsaEscola)计划，该计划目的在于每月提供资助给那些既有孩子在接受初等教育又月人均收入不足90亚雷尔（约合42美元）的家庭。这项措施可谓一举三得，可以确保低收入家庭儿童留在学校就读，又可直接补助处于绝对贫困中的家庭，还可杜绝困扰着巴西社会的童工现象。

20世纪90年代后期，来自贫困家庭的儿童对中等教育的需求增大，他们无法和中等及富裕家庭儿童那样进入私立学校就读，所以这种需求只能靠公立学校的扩大来满足。依据联邦教育设立和指导法(LDB)规定，中等教育是基础教育的后半阶段，应敦促州政府创造必要条件，包括设立新校舍来满足民众需求。从1994—2003年，普通中等教育在发展停滞14年后新增入学人数410万，而在发展停滞的1980-1994年这14年期间，只增长了140万。从1991-1994年，普通中等教育毕业生由66万人增加到91.7万人，而在2003年毕业生人数已达到近190万人。

在基础教育入学人数增长的背后，还隐藏着另一个令人振奋的事实，随着基础教育改革的实施，无论是在初等教育还是中等教育，地区间发展差距已显著缩小。在1993年到2002年期间，东北部和北部基础教育发展比全国其他地区更为迅速。同时，为帮助那些年纪已满18岁却仍滞留在校园的留级生，法律规定，这些学生被要求采用“压缩饼干”式的课程进行学习，只要他们通过正规考试，就颁发中等教育毕业证。