税权划分改革--同步协调 循序渐进

●推进税权划分是为了让政府间财政关系更具效率、公平和平衡

●中国税权划分的改革要在五个方面进行

●给予地方政府更大的收入权，比仅仅扩大中央政府的转移支付，将产生一系列的收益

中国税权划分的现状及问题

研讨会对中国税权划分的现状和问题进行了深刻的剖析。有专家认为，中国税制的建立和税权划分的发展划分为四个阶段：1950年至1957年的税权高度集中阶段;1958年至1978年的税权混乱阶段;1979年至1993年的分权初步建设阶段，以及目前的税权划分完善阶段。中国的税权划分一直未能稳定，从1994年到2006年实施分税制改革的12年，中央与地方财政关系发生了较大变化，集中表现为财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全部财政收入的比重大幅提高，其中一个主要原因，是税权划分未能充分考虑市场经济体制要求。

对于目前中国在税收立法权限划分方面还存在哪些问题，有专家认为：包括缺乏稳定性、立法主体之间的划分不明确、立法权的划分内容不尽合理、各级政府的事权没有明确的界定等。税收执法权划分方面：执法标准混淆、税收立法权与征管权错位、多头管理导致行政执法权分散等。税收司法权限划分方面：税收征管秩序混乱、税收司法权与执法权之间关系定位不明确、公安机关同税务机关配合不协调、有关部门在税收执法中法律责任和义务不明确、税收司法权配置不合理等。

另外有专家重点从财权、事权、税权相匹配的角度来分析中国目前税权划分问题，认为最大的缺陷在于地方政府承担了财政支出70%的责任，而收入却不足50%，地方政府之间存在税收能力和可持续收入流的差异，从而导致随着地方税收入流向发达省区，导致资源配置的恶化。而且，中国目前的税权划分只涉及到中央和省一级政府，并没有针对省级以下政府进行特定安排，从而造成税权划分在地方政府层次无序、紊乱，也减少了地方政府的责任和收入的可预见性。

也有专家从地方政府人力资源、技术支持、协调能力等方面来分析，认为在现有条件下，地方政府并不具备独立行使税权的能力，中国税权改革的路径选择必须考虑这个因素。

税收收入和税权划分的原则

所谓税权划分实质是国家政府间和国家机关间涉税权力的分配。从税权划分领域看，税权划分可以区别为中央机关之间的横向划分和中央、地方政府之间的纵向划分。从税权划分形式看，税权划分可以区别为税基分享制和收入分享制。而公共产品理论和财政联邦制是税权划分的经济理论基础。

专家们认为，在缺乏可预期、透明、有效的财力平衡安排的前提下，对于存在多级政府层次的国家，要达到每一级政府支出责任和收入能力相对平衡的目标，税权的合理划分是至关重要的。通常认为，各级政府间的税权划分要达到两个目标：一是为每级政府提供其支出所需的税收收入;二是避免把一些不适合本级政府的税收权划分给该级政府。要实现这样的目标，税权划分不能脱离各级政府的经济角色，特别是不同政府各自的事权和财权。

关于税权划分的原则，专家之间有一些不同意见。有专家从税权划分改革的操作性和经济原则上，提出：体现宏观经济稳定政策的税收应划归中央政府;累进所得税应该在那些宽税基能够有效实施的辖区内使用;累进和再分配的税收更适合于中央政府;地方政府应选取那些能提供稳定的收入的税种;次级政府，适合选用流动性较小的税基;次级政府间分配不均衡的税收应划分给中央政府。

还有专家立足税权划分的指导性原则，认为：地方政府的收入要稳定，易于管理;任何税权的重新配置都要与地方政府的支出责任相对应;地方政府需要更多的预算自主权;考虑财政横向均衡的效应;税权划分的决策要考虑税收管理权的安排。

也有专家针对中国的实际情况，指出税权划分要依据下列原则：法定原则;效率原则;财权与事权相适应的原则;循序渐进原则;与国家政体相一致的原则。

与会代表均认为合理的税权划分将在以下几个方面产生积极影响：将有助于缓解不同区域间收入差距;将有助于地方政府拥有更多的自主权并且能够更确切地了解他们的未来税收收入的状况;将有助于地方政府更好地满足纳税人的需要;将有助于减少地方政府对不均衡甚至扭曲的地方收入机制的依赖。

在研讨会上，大多数专家认为，税权划分不应该单独实施，事权的界定是税权划分的核心，而转移支付的完善也可以履行部分税权划分的功能。所以，有关税权改革要同步协调进行，其改革的最终目标不仅是满足地方政府的收入需要，而且要使政府间的财政关系更具效率、公平和平衡。

税权划分改革思路

关于中国税权划分的改革，专家们提出了许多有建设性的思路。

专家指出，中国税权划分的改革要在五个方面进行：一要由宪法和税收基本法(或税法通则)明确规定我国税权划分的基本模式。二应合理规定中央和地方税收立法权划分。中央税和共享税的立法权全部归中央;全国统一开征的地方主体税种由中央统一制定基本法律法规及实施办法，给予地方适当的调整权;对一些不会影响资源合理流动，符合地方特色的小税种，由地方决定是否开征;取消地方设立的各种具有税的性质的收费项目，改为规范的税收形式征收。三要规范收入归属方式。明晰中央与地方乃至地方各级政府的收入界限，同时转移支付制度成为平衡地方最终收入支配权和支配能力的重要制度。四要夯实执法基础，理顺税收执法关系。五应减少税收司法层次，简化司法程序。

专家指出，对现行分税制进行改革，给予地方政府更大的收入权，比仅仅扩大中央政府的转移支付，将产生一系列的收益。首先，将帮助扶贫财政政策的实施。其次，拥有自己的收入来源，有利于地方政府自行安排支出，从而能有效地回应地方的需求。第三，税权划分安排的改变使得地方政府拥有更多的自主权，并且能够更确切地了解他们的未来税收收入的状况。第四，地方政府拥有更多的税收权力会使之更好地满足纳税人的需要。地方政府的活动将受到更有效的监督。第五，有助于减少地方政府对扭曲和不均衡的地方税的依赖，包括对组成预算外资金的收费的依赖。

另有专家建议，在省级以及省以下各级政府之间应建立起透明和稳定的收入分配安排。一种可能性是省政府在中央税税率的基础上加征新的附加，从而实现中央与省级政府税收收入的共享。