我国现行税制调控收入差距的困境分析

一、我国税收调控收入差距的困境分析

税收作为政府宏观调控的重要手段，在改善收入差距状况方面，具有其他政策手段不可替代的作用。这已为西方发达市场经济国家发展实践所证实，但在我国市场经济发展中，由于税收制度的建立与完善相对滞后于经济发展实践，使得税收对收入分配差距调控方面面临诸多困境。

(一)税制结构缺陷导致调控收入差距力不从心

所谓税制结构，是指一国税收体系中，不同税系、税类之间的地位及相互关系，其中主辅税系的确定是税制结构选择的核心，也是税制结构模式的主要标志。

我国税制是以流转税为主体税的税制结构，在这一税制结构下，流转税的财政收入职能和资源配置职能得到了充分发挥。但是所得税，特别是个人所得税的地位和作用受到了极大的限制，规模上的微不足道，使得我国现行税制对居民收入差距的调节上无法发挥其应有的作用。

(二)税收调控体系不健全形不成多税种协同调控合力

通常而言，税收调控收入分配是通过对居民收入的分配、使用、积累等多个环节的税种予以作用和实施的。目前，在西方发达国家中，税收调控已成为政府调控收入分配的主要手段，并相应建立了完备的收入分配税收调控体系。各国家普遍建立了以个人所得税为主，以遗产税、赠与税、财产税、消费税和社会保险税为辅的税收调控体系。发展中国家受经济发展条件制约，其中个别税种尚未建立，但大多数国家都至少有个人所得税、社会保险税、财产税等三四个税种搭配使用，最大限度的发挥收入分配调控作用。

而我国现行税制对收入分配调控的税种体系极不完善。现行税制的收入分配调控主要靠个人所得税，存在严重的税种体系不健全问题，最严重的是社会保险税、遗产税和赠与税的缺失。使我国税收调控收入分配难以形成合力，进而使税收调控收入分配功能因受到极大限制而调控效应弱化。

(三)具体税收制度不完善制约收入差距调控功能发挥

我国现行税收制度对居民收入产生调控效应的具体税种主要有个人所得税、消费税、财产税，而这三种税收制度不同程度地存在不完善问题。

1.个人所得税对收入分配调控存在的问题。首先，课税模式不合理，我国现行个人所得税制实行分类分项征收，对不同来源的所得采用不同的费用扣除方法、适用不同的税率，这样，对于收入水平相同的个人之间，由于收入来源不同，承担的税收负担就不同，这不利于收入公平分配。其次，税基确定不科学。我国个人所得税的税前扣除标准，只考虑了个人的生计需要，而没有考虑到个人的自然状况，如婚否、赡养家庭人口的多少、子女教育费用等，这不能充分体现量能原则。再次，税率设计不合理。对工薪所得采用九级超额累进，最高税率为45%，而对利息、股息、红利所得则采取20%的比例税率，不利于税收对收入差距调控公平作用的发挥。

2.消费税调控收入分配作用甚微。首先从征税范围来看，我国1994年的消费税税目是按照20世纪90年代初消费品分类进行设置的。多年来，消费税税目调整严重滞后，使消费税的调控目标已偏离其征收初衷，也难以发挥消费税对个人收入分配的调节作用，甚至起到逆向调节，在生产环节向生产经营者征收消费税，只有存在税负转嫁时，消费税对居民的购买能力和收入状况产生影响，进而发挥对居民收入分配的调控作用。近年来，在我国面临通货紧缩的情况下，消费者购买欲望不强，消费税对居民收入的调节作用不大。

3.财产税体系不健全。在我国居民财产总量不断增多，结构日益复杂的情况下，财产拥有差异已逐渐成为居民收入分配差距的重要因素，所以，财产税应成为税收调控的重要方面，但我国现行财产税，征税范围狭窄，计税以房产原值作为计税依据，影响财产税的收入调控效应发挥，

(四)税收征管能力与水平落后抑制收入差距调控作用发挥

税收征管水平是税收调控作用有效发挥的基础和保障，再完善的税收制度，如果没有强有力的征管手段相匹配，也难以在实践中发挥其应有的作用。我国的税收征管发展严重滞后于经济发展进程，不能适应市场经济发展的客观要求。税收征管制度本身尚不完善，一些必要的税收征管工作尚未形成法规，我国现行的税收征管水平和力度仍比较弱，税收征管工作难以保障税收调控收入分配差距作用的充分发挥。

二、我国税收调控收入差距的对策选择

(一)重视公平效应，科学定位税收调控收入差距的政策目标

税收调控作为国家经济调控手段与措施的重要组成部分，总体而言，两者的调控目标在总体上是一致的。在我国以“效率优先，兼顾公平”的发展战略中，大量的税收优惠政策为东部沿海地区的经济崛起、为非国有经济的迅猛发展壮大作出了突出的贡献，但与此同时，税收在促进公平方面却相对乏力。为此，应注重税收调控的社会性效应和公平职能，特别是税收调控收入差距方面，应强调其公平效应，保持其政策目标的相对独立性，以维护社会公平和稳定。

(二)完善现行税收制度，强化税收调控收入差距职能

1.切实凸显双主体税制，优化税制结构。在税收体系中所得税，特别是个人所得税对收入分配的调控功能最为直接和适用。在西方大多数市场经济国家中，个人所得税是主体税种，从而为西方国家税收制度具有较强的调控功能奠定了重要基础。所以，在我国应改革现行税制，增加个人所得税比重，降低流转税比重，构建我国以增值税和个人所得税为主的双主体税制，为强化我国税收制度对收入分配调控功能奠定基础。

2.完善税收调控体系，提高收入分配调控效率。税制中的各个税种对收入分配的调控力度、调控环节和调控重点各有不同。建立健全税收体系，在多个方面、多个环节和多个角度协同对居民收入分配予以调控，能使税收对居民收入分配的调控产生合力并提高调控效率。在我国现行税制中，存在着相应严重的税种缺失，因此，应结合我国具体国情，及时开征缺失税种(如遗产赠与税)，并确立各相关税种的主辅地位，形成多税种相互配合、协调运用的税收调控体系，进而达到事半功倍的功效。

3.重点改革个人所得税制，强化收入分配调控功能。首先，逐渐调整征收模式。从我国居民的纳税意识和法制观念、经济的核算水平和资料的可获得程度出发，目前比较可行的是部分分类征收与部分综合征收模式。其次，合理界定税基。应及时地通过补充法律法规或对法律法规的补充解释，拓展个人所得税的课税范围。对一些已免税的项目，也应根据形势的变化及时予以修改;个人所得税的生计费扣除先采取分档次定额扣除的办法，按赡养人口、主要扣除项目情况分成几种类型定额扣除。再次改革和完善税率体系。应本着劳动收入不高于非劳动收入税负的原则，结合分类征收方式改革加以改进，但应尽可能采用累进税率，以维护社会公平。

(三)强化外部环境建设与配套措施实施

加强税收调控作用发挥，不仅需要税收制度的完善，而且需要外部环境的建设和配套措施的配合。从某种意义上讲，税收外部环境的建设状况和配套措施的完善程度，直接制约着一个国家税收调控作用的实现程度。

1.加强外部环境建设。税收调控外部环境建设，主要包括经济环境、社会环境和法制环境三个方面：

首先，应加强税收调控的经济环境建设，即通过健全的市场经济体制，规范初次分配秩序，为税收调控收入分配奠定基础和创造条件。其次，加强税收调控的社会环境建设，其核心是居民纳税观念与社会责任意识状况。应加强税收宣传，提高纳税的主动性和自觉性，促进税收调控收入分配效应提高。再次，加强法制环境建设，即强化法制，严格执法营造税收的法律氛围。税务机关要在依法纳税，违法严惩上强化对纳税人纳税意识的法制教育或者说惩罚性教育，使纳税人懂得违法的后果，避免纳税人产生一种侥幸心理，营造严肃有序的税收法制环境。

2.完善税收调控配套措施。税收作用发挥需要良好的外部环境，同时还需要建立和完善相关配套措施以促进税收制度的顺利实施。目前而言，需要完善的税收征收的配套措施主要包括：个人收入的确认和登记制度;银行个人存款实名制度;税收中介代理体系等。

首先，建立个人收入的确认制度和登记制度。建立个人的确认制度，使纳税人的所有各种收入都纳入所得税范畴，并计入税务机关的个人所得税征收信息库，形成对个人所得税税源的全面、综合监控体系而防止税源流失，使个人所得税对个人收入分配的税收调控作用充分发挥。

其次，全面实施银行个人存款实名制。我国现在已开始实施银行存款实名制度，但并不是完全意义上的银行存款实名制，其范围仅限于个人新增的银行存款部分，并未能覆盖全部个人银行存款。这种不完全的个人存款实名制难以对个人收入实施全面的税收调控。另外，发展税务代理中介机构，也是规范税收征管，提高税收调控效率的有效途径。