政府企业法律顾问工作调研报告

近年来，随着经济不断高速发展，市场经济立法体系的基本形成，我国各项改革已经进入“深水区 ”。在不断推进改革的过程中，经济改革、政治体制改革中所面临的问题越来越多，也越来越复杂，政府和企业对法律服务的需求在不断的增加。

由于法律顾问制度在我国起步较晚，开展范围也不够普及，对所在事务所法律顾问工作进行调查后，本文将就如何深入推进政府机关及企事业单位法律顾问工作展开探讨。

一、法律顾问工作的重要意义

(一)、设置法律顾问是政府机关、企事业单位适应改革发展的必然要求

改革开放以来，随着《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》以及2009年5月12日国务院《加强市县政府依法行政决定》等一系列重要行政法律法规和政策的相继出台和实施，标志着我国真正从计划经济走向了市场经济、法治经济。同时，随着我国市场经济立法体系的基本形成，企业经营者的行为逐步趋于规范化，企业的风险防范意识也在逐步加强，在外部市场激烈竞争与内部经营管理的双重压力下，企业对法律服务的需求绝对量在不断增加。

对于各级政府部门来说，依法行政既是政府的权利，也是政府的义务，更是深化政治体制改革，构建社会主义和谐社会、实践科学发展观的必然要求。只有政府及各职能部门在履行工作职责时依法行使行政职权，正确决策、行政，合理执法，依法积极应对突发事件，才能切实有效地解决依法行政、法治政府建设进程中的问题，提高政府依法执政能力。各个企事业单位作为经济社会的重要细胞，其运作和发展是一个十分繁杂的系统化社会工程，既关系到发展稳定的大局，也关乎个人的切身利益，涉及众多的法律问题：推动经济健康可持续发展的复杂性和艰巨性决定了一切管理行为及经营活动必须依法有序进行，也就决定了作为法律专业者的律师应当以法律顾问的形式积极介入其中。

(二)、设立法律顾问能有效的提高政府和企业的执行效率

执行效率是指在保证行动目标方向正确，并给社会带来效益的前提下，实现目标的产出与投入之间的比率。在当前提倡效率社会的大背景下，提高效率的最有效途径就是通过积极有效的经济、社会政策来解决历史遗留和现实存在的社会问题，通过一系列的制度设计来解决发展中遇到的困难和问题。要实现这一目标，很重要的一点就是要实现决策主体的依据多元化，决策合理化及执行合法化，建立有效的综合决策机制。

通过设立法律顾问制度，决策制定者可以借助富有的法律实务经验与各界人士沟通，顺畅律师队伍发挥重要作用，了解所有利益相关者的意愿，在合法的前提下，平衡政府、单位与个人之间的权益，从而获得最完整的信息，使各种决策更具有合理性和适用性，提高执行效率。同时，在某些特殊场合尤其是发生政府、企业与民众利益对峙的场合，引入作为第三方的法律顾问介入冲突，能使决策者更充分地考虑民众需求的层次性和全面性，建立人与人之间的相互信任和友好的关系，更有利于社会矛盾的化解，从而提高了决策执行的效率。我所在担任襄阳华星化工有限公司常年法律顾问的过程中，积极为该公司建立健全各种劳动制度，并通过举行讲座、发放法律宣传资料等形式向职工宣传劳动法律法规，在该企业转产清算的过程中，依照法律向公司管理层提出对职工的补偿方案及执行意见，并积极参与仲裁、诉讼案件的处理，既依法维护了各方的权益，也避免了以往企业清算过程中经常出现的集体上访、聚众闹事等群体性事件的发生，使得企业得以在预定的期限内完成清算事宜，提高了企业的执行效率，降低了企业的管理成本。

二、法律顾问工作在实践中存在的主要问题

虽然法律顾问的身影陆续出现在各地政府部门、企事业单位，在建设法治社会和处理经济事务中日益发挥着重要的作用，但目前我国法律顾问制度是一个新兴的制度，还没有统一的标准和规范，实践中也产生了许多亟待解决的问题

(一)顾问单位不清楚如何正确的使用法律顾问业务

在实践中，不少政府部门或企事业单位聘请了法律顾问，有的甚至不止一名律师，但在如何运用法律顾问上出现了问题。如有些顾问单位在处理重大涉法事务前，未能及时让法律顾问进行法律论证，并提出法律意见，而在作出相关具体行为后，相对一方当事人通过法律途径，提请司法部门介入解决争议的时候，方才想起让法律顾问参与案件的复议或诉讼活动。法律顾问在这些单位看来，仅仅是起到救火队员的角色，殊不知当事态发展到这种程度，相关重要证据已经形成，往往难以事后进行弥补。尤其是当行政机关作出具体行政行为后，依据《行政复议法》、《行政诉讼法》等的规定，行政机关一旦作出具体行政行为，就不能另行调查和取证，这就需要政府在作出行政处罚前必须对证据的 收集和采用、违法事实和行为的确认证据性具备合法性和关联性。否则，行政复议程序或行政诉讼程序一旦启动，如因行政机关举证不能或不当，将导致所作出的具体行政行为被确认违法，甚至被撤销，这不仅使行政机关的工作陷入被动，而且还会降低行政机关的工作效率和增加政府的工作成本，更会影响政府的形象。另外，有些顾问单位在制定一些规范性文件上，由于没有让法律顾问把好法律关，往往会导致所下达的规范性文件与相关法律、行政法规、规章不一致，造成规范性文件的执行出现障碍，甚至给顾问单位带来经济损失。上述教训是十分沉痛的。

(二)缺乏选任法律顾问的长效机制

当前，顾问单位选任法律顾问主要采取自我聘任资深且社会形象较好的律师的方法，受关注的对象更多的是律师个人，而不是律师事务所。通常的做法也是直接针对律师个人，并且在聘请法律顾问的时候，不太考虑该律师的专业特长，缺乏行之有效的选任标准和竞争机制。如此选聘法律顾问，没有选任标准就不能遴选出合适的律师人才，不能产生竞争机制也就不能充分利用律师资源;同时，还有可能使得部分优秀的律师事务所无法进入法律顾问市场而为社会发展做出贡献。在这种模式下被选聘的法律顾问，有的因为律师个人背后没有强大的团队，有的因为个人的专业特长不在顾问单位需要的服务方面，有的因为个人能力确实太差，导致在以后的工作中力不从心，甚至无法应对法律顾问的具体工作内容，使得法律顾问的作用无法正常发挥。从更深的层面上看，如果不能有效扭转这种混乱的局面，避免使法律顾问事务走入歧途，对律师行业的发展是有着巨大的危害。

(三)法律顾问待遇较低，导致顾问律师为顾问单位的积极性不高。

通过对我所担任政府机关、企业法律顾问情况调查发现：就襄州区看来，现阶段法律顾问带来的收入在事务所总体收入中所占比例仍然轻微，与发达地区动辄超过50%的比例还有较大的距离。同时，很多单位的每年支出的法律顾问费用在一万元以下，部分中轻年律师甚至需要义务提供顾问服务。而一个社会律师每年的生活工作成本在三至四万元。社会律师并不是公务员，没有各种福利待遇，工作得来的报酬是他们的收入来源。当他们面临着现实的生计问题，在生活没有保障的情况下，对于廉价甚至义务为顾问单位服务当然也会逐渐失去热情。仅仅依靠顾问头衔的光环效应和律师的奉献精神是难以建立社会律师为政府、企业提供法律服务的长效机制的。这个略显尴尬的问题已经成为横亘在法律顾业务如何进一步提升服务质量道路上的绊脚石。

三、对法律顾问工作突破与创新的思考

社会在不断的进步，改革在不断的深入，要推广法律顾问工作，开拓社会律师的服务空间，就必须不断地提高法律顾问工作水平，增强法律顾问工作创新的能力。

(一)继续强化宣传，提高政府、企业对法律工作的认识

依法行事，建设法治社会，是构建社会主义和谐社会、实现科学发展的重要举措。只有不断的强化宣传，提高政府、企业的依法行事的意识，才能让政府、企业更加重视法律顾问的作用;同时，还应加强法律顾问作用和顾问业务的宣传，使政府、企业学会创新的使用法律顾问业务。法律顾问的作用不仅仅是修改合同，代理进行各种诉讼。法律顾问的作用更在于为顾问单位的规范性文件把关，论顾问单位日常行政、经济行为的合法性，协助顾问单位依法解决纠纷，对顾问单位的重大项目投资、重大工程建设、重大诉讼案件事先进行法律论证并出具法律意见。

作为法律顾问也应当经常性地寻求机会，代表顾问单位经常性的和利益相关方接触，灵活运用典型案例，让顾问单位从法律上、从现实上充分认识法律顾问在事前参与法律事务的重要性，尤其是能够避免一些违法事件的发生，提高顾问单位的工作效率，提高顾问单位在社会中的威信、责任感和美誉度，唯有如此，方能使顾问单位一旦遇到法律事务，就会及时想到法律顾问，并让法律顾问及时参与相关法律事务，这样也能充分发挥法律顾问的作用，使法律顾问工作做的更好。

(二)创新顾问工作思路，积极开发法律服务产品

随着社会的不断进步，人民群众的法治理念、维权意识、创业意识在不断的提高，尤其是从我所为襄州区政府、企业提供法律顾问服务的实际情况来看，一方面是行政复议、诉讼，劳动争议案件数量不断增加，另一方面是非公有制企业、中小型企业大量涌现、并频繁发生合作、并购、清算等经济现象，这为法律顾问提供了广阔的市场，也对法律顾问工作提出了更高的要求。面对繁荣发展但又急剧变化的法律顾问市场，有心的律师应当创新自己的工作思路，转变以往陈旧、被动的工作模式，积极通过法律事务审计、交易模式构建等新的服务方式，为顾问单位提供有预见性的，成熟实用的法律产品，用工作标准流程来规范企业的劳动用工行为、提示可能会出现的法律风险，最大限度的将劳动法律风险化解在企业每天的工作之中。

(三)制定长期有效的法律顾问遴选机制和竞争机制，制定灵活、合理的法律顾问收费模式

以往的一单位一顾问的形式已经难以适应社会的发展和需求，可以尝试在政府和大企业中分设常设法律顾问和专项法律顾问，前者由声誉卓著、经验丰富和富有公益心的资深律师构成，负责处理日常法律事务和专项法律事务的组织协调工作;后者，主要是针对特定事项为顾问单位提供法律服务，根据需要在法律顾问或法律顾问团以外的成员中产生，可以引入竞争程序，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式产生专项法律顾问，双方签署法律服务协议，由专业律师为各专项法律事务保驾护航。

针对法律顾问的收费标准和收费模式，应采取招竟标方式，由供需双方协商后决定，并应根据政府或企业经济发展状况，每年予以递增。同时，为提高规模较小的政府机关和企事业单位聘用法律顾问的积极性，可采取将法律顾问服务纳入政府采购范围或法律服务费用支出列入政府税收优惠范围的方法，力求使法律顾问进入每一个政府机关或企事业单位，并成为工作中的常态。