耕地保护利用与土地提质的探索与实践

xxxx位于xx中部偏西，全县总面积2868平方公里，辖32个乡(镇)、574个村(居)，111.65万人，现有耕地面积157.27万亩，人均耕地约1.4亩,是贵阳“1小时经济圈”、“黔中经济圈”的重要组成部分。

xxxx年初，我县抢抓国发2号文件实施的大机遇，围绕“奋战三年，进入全省经济强县”的目标，作出“全党抓工业、重点抓招商、突破大项目、着力调结构”的战略定位。全县城镇化、工业化、农业产业化突飞猛进，建设用地需求剧增，不断冲击着保护耕地这条红线。土地，首先成为制约经济快速发展的主要瓶颈。

如何做到“保耕地保红线”与“保增长保发展”“双保双赢”，促进经济社会又好又快发展，成为各级领导深入探索和思考的首要问题。压力催生动力，问题推进改革。在省、市的安排部署下，xxxx县结合实际，积极探索，大胆实践，坚持“在保护中开发、在开发中保护”的总原则，以三甲、官寨两乡为试点，率先在全省推行非农业建设占用耕地耕作层剥离利用，把管地、用地、造地有机结合起来，实行“占补”两条腿走路，探索出一项实现占补平衡、向山要建设用地、向山要耕地、推进石漠化治理和村庄整治的新机制，实现了保红线与保增长双赢互利的绝地突围。

一、前提和依据

xxxx县土地总面积28.65万公顷，人均土地面积0.27公顷，分别相当于全国、全省人均土地0.76公顷、0.46公顷的35.92%和59.35%。辖区内耕地中旱地9.51万公顷，水田0.97万公顷，15度以上耕地5.09万公顷(占耕地48.5%)，石漠化现象严重，达13.43万公顷，占总面积46.89%，未利用地中30.7%的裸地因缺失土壤层难以利用。呈现旱地多水田少，中低产田土比重大，耕作条件差，耕地后备资源不足等特点。随着我县工业化、城镇化战略的推进，建设占用耕地不可避免，保护耕地的形势异常严峻。

耕地耕作层是历代农民在土地上辛勤劳作后形成的优质土壤，是一种宝贵的资源。《土地管理法》第三十二条规定：县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

今年6月，省人民政府办公厅转发了《省国土资源厅省农委贵州省非农业建设占用耕地耕作层剥离利用试点工作实施方案》，明确了非农业建设占用耕地耕作层剥离利用试点实施范围、时间、内容、监督管理、资金落实和奖励等措施。9月22日，慕德贵副省长在国土厅立军厅长陪同下，调研指导我县非农业建设占用耕地耕作层剥离利用试点工作，为我县扎实抓好该项工作指明了方向、明确了措施。其后，省国土资源厅董晓峰总规划师率耕地保护、土地整理、国土资源规划的领导和专家数次到我县指导和调研，为工作的推进提出了很好的意见和建议。

在省、市的安排部署下，根据相关规定，我县邀请了贵州省第三设计院对全县耕作层剥离、利用工作进行规划，出台了《非农业建设占用耕地耕作层剥离再利用试点工作实施方案》，按照“整体规划、试点推进、总体布局、持续发展”的思路，以三甲、官寨两乡为试点，率先在全省新批建设用地项目中尝试了剥离耕地耕作层，用于增减挂钩、占补平衡、中低产田土改造、石漠化治理和村庄整治。

二、措施和办法

1、精心选点。在上级有关部门和专家的倾力指导下，经过多次现场踏查和反复研究论证，xxxx年6月初,xxxx县决定在三甲新城区范围内开展非农业建设占用耕地耕作层剥离再利用试点工作，并为这一项目投入了专项启动资金。剥离的范围在xxxx县土地利用总体规划中属允许建设区，总面积110公顷，剥离耕作层厚度为20-60cm，剥离表土19万余方，其中11万余方就近运往官寨乡小妥倮的裸岩石砾和中低产田区域进行再利用，可净增耕地50亩，改造中低产田土180亩，受益两个村三个村民组， 136户596人。其余土壤将用于正在申报的乌蒙山片区重大土地整治项目，全面提升项目的综合效应。

2、加强领导。为保障这一项目的顺利实施，xxxx县专门成立了由县长任组长、分管副县长和财政局长任副组长，相关单位和乡镇负责人为成员的试点工作领导小组，负责领导、统筹全县耕作层剥离再利用工作，并明确了相关部门的职责和具体工作任务，形成了由县土地开发整理中心和农牧局负责具体落实的工作格局和由县国土部门牵头，多部门联动的工作机制，为项目提供了有力的组织保障。

3、加大投入。在县财力紧张的情况下，由县财政统筹资金专项用于实施示范工程，做到资金保障，并确定了将耕作层剥离费用计入国有建设用地取得成本费，通过土地出让收入再投资新的剥离。

4、利益驱动。在试点 项目工作过程中，县将耕作层剥离再利用工作列入了乡镇人民政府年度工作目标考核，采取以奖代补的方式，除将项目工程经费在县土地使用权出让中列支外，年终还将按乡镇实际垦造优质耕地面积给予奖励。

5、规划引领。在土地利用总体规划的大原则下，着手编制《xxxx县非农业建设占用耕地耕作层剥离利用专项规划》，在质、量、时间、空间以及管理措施上统筹对耕作层剥离、利用。

6、高效利用。对剥离后的土壤再利用主要有三个，即用作土地开发的客土源及土壤改良、土地复垦区的客土源及土壤改良、中低产田土及石漠化土地的土壤改良，也可用于城市绿化用土壤。再利用区的选择不但考虑了经济效益，还考虑了生态效益，既符合土地规划，又要符合农业、林业等规划，尽最大可能新增高质量的耕地。再利用区项目同样按相关规范进行质量评定和工程验收。

三、成效与经验

耕作层剥离，一方面减少了净减量，新增了净增量，实现了增减挂钩、占补平衡，保障了工业化、城镇化、产业化带动所需建设用地，促进了经济跨越式发展;另一方面，提高了土质，进行了石漠化治理，从向山要建设用地深化为向山要耕地，使占补平衡由数量平衡向质量相当迈进，并力图通过群众多年耕作来实现质量平衡，推动农业增产、农民增收。

10月16日，国家土地督察武汉局局长王广华同志率相关领导和技术人员，对xxxx县耕作层剥离试点工作进行调研，高度肯定了耕作层土壤剥离再利用的前瞻性、实践性和可行性，提出强有力的指导意见，要求做成示范项目，为保耕地、保红线创造经验。11月28日，全省推进耕作层剥离利用强化土地资源监管工作现场会在该县召开，慕德贵副省长在讲话中将该县耕地耕作层剥离基本经验归纳为四条：

一是建立耕地异地循环再利用的新机制，有效避免耕作层的浪费;

二是把耕地占补从数量平衡向质量相当转换，提高新开垦土地的肥力;

三再是在土地开发中，减少垦殖，减少水土流失，保护生态环境;

四是实施耕地“空间搬家”，把占用耕地指标置换成未利用地指标。

xxxx耕作层剥离再利用工作，丰富了国土资源管理的经验和内涵，县委、县政府将进一步总结经验，切实增强社会责任感和耕地保护意识，以耕作层剥离为切入点，进行坡耕地改良、占优补优等，不断推进优质良田建设工程;以耕作层剥离为抓手，依托城镇化和工业化，深入开展村庄整治和农村宅基地改革，有效防止和避免农民无序建房和占用耕地建房等行为，实现土地的集约利用，保住耕地红线，促进耕地良性循环，在改善农业生产条件，发展农村经济，实现富民目标的同时为经济建设提供良好的土地保障，实现保增长、保红线的“双保双赢”，促进区域社会经济的科学发展。