省人大常委会对财政支农惠农工作的调研报告

省人大常委会对财政支农惠农工作的调研报告
200年11月，省人大农委邀请部分省人大常委会委员和省人大代表，对全省财政支农情况进行了调研。总的印象是：全省各级政府和相关部门在省委、省政府的领导下，认真贯彻落实中央和省委支农惠农政策，按照“两个高于”（财政支农资金增量要高于上年；财政预算内资金用于农村建设的比重要高于上年
）的要求，切实把支农惠农摆在财政工作的突出位置，积极调整财政支出结构，为发展现代农业、建设社会主义新农村，提供了坚实的物质支撑。
财政支农工作的主要成效
第一，财政支农资金总量持续增长。省级财政扶持“三农”发展的投入较好地保持了“两个高于”的要求，全省13个省辖市和多数县（市、区）在财政支农资金安排上也达到了“两个高于”的要求。
第二，财政支农资金支出结构有所优化。支持农村基础建设的投入明显增多，促进现代农业建设的投入不断增长，尤其是农民转移性收入显著提高。据有关部门提供的资料反映，200年、200年全省各级财政发放给农民的各项补贴资金分别达19.12亿元和27.19亿元，同比增长126.85%和42.2%。
第三，财政支农管理体制不断创新。全面实行省直管县财政管理体制，继续推进财政支农资金整合“打包”试点，着力减轻县级财政的项目资金配套压力。
第四，财政支农监督机制进一步健全。公开财政支农项目信息，强化社会监督；健全财政支农项目管理制度，强化自我监督；开展财政支农资金使用绩效评价，强化事后监督。
第五，土地出让金支农政策的执行有所改善。土地出让收支财政监管制度初步建立，规定将土地出让的收入全额纳入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排。各地政府进一步健全了征地补偿和被征地农民基本生活保障办法，设立了被征地农民基本生活保障基金，建立了“被征地农民基本生活保障资金专户”，有条件的地区逐步将被征地农民基本生活保障与城镇居民的社会保障相接轨。特别是土地出让纯收益支农力度加大：规范了土地出让平均纯收益征收等别和标准，建立健全了土地出让金支农的财政专项管理办法；完善了土地出让金支农的支出结构，各地在继续加大农村土地整理复垦、耕地质量保护投入的同时，更加注重了支持现代农业基础设施建设、农业结构调整和综合开发等方面的投入；此外，还加大了经济欠发达地区农业综合开发和农村环境整治的扶持力度。
财政支农工作存在的问题
一是财政支农资金规模与“两个高于”的规定仍有差距。根据有关资料显示，全省尚有12个县（区）的财政支农投入没有达到“两个高于”的规定。需要指出的是，一些地方的财政支农投入在账面上虽已达到“两个高于”的要求，但有的将上级财政支农资金作为本级财政的投入，有的则把骨干防洪工程、城市绿化等方面的投入列入财政支农项目。
二是农业科技进步方面的财政投入仍偏低。200年，我省农业gdp达1544.9亿元，而省级财政用于农业科技研发和推广的合计支出为5.04亿元，200年的预算安排数为5.09亿元，占当年省级财政支农支出的比重分别为2.8%和2.4%。省以下地方财政用于农业科技进步的投入更少，有的地方甚至难以保障农业科技推广的正常开支。
三是农业和农村基础设施建设投入结构不均衡。200年，我省将农村危桥改造、农村二次改水、机电泵站改造列入了建设计划，但投入规模与实际需要的差距较大。同时，对解决秸秆焚烧问题和农民合作经济组织的支持力度仍显不足。
四是财政支农管理体制创新有待进一步完善。在原有的财政体制下，经济相对发达的省辖市着眼于区域共同发展的需要，对辖区内经济欠发达县（市）能够给予财政转移支付的扶持，有的投入力度还很大，但实行省直管县财政体制后，市和县变成了相对独立的预算实体，它们之间进行转移支付的渠道受阻，导致一些欠发达的县（市）失去了重要的财政支农资金来源。此外，财政支农资金“打包”的做法，虽然减少了中间环节，但尚需进一步完善财政部门与专业职能部门的衔接机制。调研发现，有的专业职能部门担心失去项目申报主体资格和项目资金分配权，因而对这项改革持消极态度，有的甚至抱抵触情绪。
此外，在土地出让金“征、管、用”方面，有的地方不但未能认真解决业已存在的老问题，而且随着实践的发展又产生了一些新情况、新问题。
一是土地出让金监管仍存在不少漏洞。调研发现，一些地方土地出让金存在着游离于财政预算管理之外的问题。有的地方在出让土地时，要求开发商无偿建设与项目无关的、本应由政府承担的公共基础设施，使得账面上的土地出让收入锐减，导致应计提的土地出让纯收益支农资金流失较多。
二是土地出让金收入缴库进度不快。据有关部门统计，200年上半 年全省土地出让合同总价款为596.80亿元，但截至10月份，全省土地出让金收入缴库的只有355.69亿元，两者相差240多亿元。调研发现，造成这种局面，除全省在执行规范土地出让金收支管理有关规定的时间因素外，另一个重要原因是国有土地使用权购买者被允许分期付款，其后果是直接阻滞了土地出让金支农的及时足额到位。
三是土地
出让金支农政策仍未真正落实到位。全省每年几百亿土地出让纯收益用于支农的提取标准明显偏低。尤其值得关注的问题是，一些地方既没有按照政策规定确保土地出让支农资金应收尽收，也没有将这笔有限的资金全部用于支农。例如，某市将土地出让支农资金用于补助高速公路绿化和城市绿化。
四是被征地农民基本生活保障工作进展不平衡。调研发现，一些地方虽已建立被征地农民基本生活保障制度，但由于相当部分的农民选择货币补偿，因而进入基本生活社会保障的被征地农民比例还不高；有的则因财力不足，难以按照省政府的规定及时足额落实被征地农民的补偿资金。由此引发的农民群体性上访问题，在一些地方比较突出。
进一步加强财政支农工作的建议
1、进一步强化中央和省委财政支农政策执行的硬约束。200年中央1号文件提出了“四个高于”（县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度；财政支农投入的增量要继续高于上年；国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年；土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年）的新规定，各级财政都应本着对“三农”工作高度负责的态度，切实把“四个高于”的规定落到实处。同时，建议对认真落实政策规定的，应给予奖励；对贯彻不力的，应采取有效措施向当地政府问责。
2、调整优化财政支农资金的支出结构。按照发展现代农业和建设新农村的需要，各级财政应当切实加大对农业科技、秸秆还田、机电泵站改造、农村危桥改造、农村二次改水、农民合作经济组织等方面的投入力度，加快改善农业和农村基础条件。
3、高度重视全省农业区域布局规划的编制。按照推进农业结构战略性调整和培育优势主导产业的需要，建议省政府组织有关部门抓紧编制农业区域布局规划，并注重与土地利用总体规划、基本农田保护规划相衔接，以避免财政支农资金使用的盲目性。
4、着力提升土地出让金支农工作的水平。一是要进一步完善土地出让金收支范围、标准和审批程序，加强政府统筹协调，明确部门职责，确保收支管理到位。同时，要切实降低土地征收和出让的纯管理费用，不断提高土地出让纯收益支农比重；要严格资金的专款专用，切实提高资金的使用效益。二是要进一步严格执行土地出让金收支全额纳入政府财政预算制度，切实加大土地出让金收支预决算审计和人大督查的工作力度，坚决制止和纠正各种变相逃避财政监管的行为，情节严重的应予问责。三是要进一步严格规范土地征收和出让行为，尽快取消购买国有土地使用权分期付款的做法，尤其对商品住宅开发项目，应当要求开发商在规定期限内一次性付清价款。四是要随着经济的发展和政府财力的增强，积极创造条件，逐步提高被征地农民的社会保障水平，加快城市居民与被征地农民社会保障接轨的进程。