三农问题的政治制度分析(2)

1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，财政收入快速增长，地方财政收入增幅更大，年均递增18.5%。但是，由于当时的种种限制和我国的特殊政府构架，目前的财政体制存在明显的缺陷，加剧了农村的贫困。

1、财权与事权不对称。在中央政府集中财力，加强宏观调控能力的同时，省、市也盲目仿效中央，不断加大对下级的财政收入集中程度，省级年均提高集中度2%，从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%。另一方面，县、乡两级政府担负的事权则很大，包括义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、经济发展、社会保障等等，这些事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大，无法压缩。财权上收、事权下放的结果是县乡财政困难与日俱增，工资欠发普遍、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀。就普遍而言，省、市级财政状况较好，略有结余，县级以吃饭财政为主，部分负债，乡镇则负债为主。2000年地方财政净结余134亿元，但县、乡财政赤字却增加了。

2、财政支出不规范。突出表现在财政决策权过度集中，中央、省级的自由度太大，缺乏刚性的预算制约，专项转移支付比重太大等等。目前，专项转移支付已占中央补助地方支出的近一半，占地方财政支出的四分之一，这种状况出现了很大的制度漏洞。如财政部及各省财政厅（局）年初安排预算时，常常将部分资金没有批复落实到具体部门和项目，而是在年度执行中通过追加的方式再进行分配，并要求地方安排配套资金；又如财政部门在专项转移支付和年终结算中为本系统安排一些资金，甚至一些司（处）利用职权向下级财政对口处（科）安排资金等等。由于中西部地区、农村地区相对不如东部地区、发达地市与中央和省级部门的联系紧密，广大农民更是缺少代言人，缺乏要求的配套资金，后果是从中央争取专项资金的博弈中，中西部不如东部，从省级争取专项资金的博弈中，农村地区不如城市，导致越是落后、越是穷，越是难以得到专项转移资金。

3、金融政策支持少。第一、农村正规金融市场组织不完善，无法为农村提供较好的金融服务。从1999年开始，全国上千家农村基金会全部关闭；四大国有银行大规模撤并31000多家地县以下基层机构，目前仍在农村开展业务的国有银行分支机构寥寥无几；农村的邮政储蓄只吸收储蓄不发放贷款。因此现在农村剩下的只有农村信用合作社。而且组织制度也很不健全，除商业银行有较为规范的组织制度外，农村信用社和农业发展银行的组织体系都残缺不全，农村信用社是有脚无头，农业发展银行是。第三，由于货币管理当局对一切非正规金融持严厉管制的态度，因此民间金融仍然处于初级发育阶段，无法进一步扩展规模和经营网络，从而只能为农村经济和农民提供简单的金融服务，无法充分满足农村经济和农民的融资需求。这种金融制度的逆向调节，使得农村得到金融支持的可能性非常小，农户结构调整、规模经营的资金无法找到来源，甚至为高利贷复发提供了条件。

三农问题是当今中国最大的问题，近100多年的实践证明，不能解决中国的农村、农业、农民问题，就不能取得政治的成功。邓小平同志早就指出：中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。

解决的三农问题，必须从政治制度全面设计入手，立足于政府职能本位，实现政府职能转换。世界银行《1997年世界发展报告》将政府职能归纳为建立法律基础，保持非扭曲性环境政策（包括宏观经济稳定），投资与社会服务与基础设施，保护承受力差的阶层，保护环境等五个方面。因此，要解决三农问题，国家必须断然改变偏向城市的政策惯性，建立城乡公平的统一政策，保障农民的平等权利，转变政府职能，从竞争性领域抽回投资，转移到对三农补贴和保护上来，促进农村和农业的发展，建立全社会协调发展的良好局面。

（一）实施公平的城乡政策，并适度向农村倾斜

1、统一城乡户籍制度。差别户籍制度是当今中国社会最大的不公平，是解决三农问题的最大阻碍，打破城乡分割，建立统一的户籍制度，也就成为解决三农问题的第一要务。无论从社会的公平还是效率分析，差别户籍制度都已经没有任何存在的理由，仅仅靠原有制度的惯性在维持。要放弃原有一切错误的认识，以公平为原则，充分相信农民的理性，相信市场的力量，断然取消差别户籍制度，建立平等的身份制度，打通各个阻碍生产要素自由流通的关卡和障碍。具体做法是：第一，取消依附于户籍的任何特权，只保留户籍的统计功能。所有户籍国民都享有从政、务工、经商、务农、教育、医疗、社会保障等平等机会和平等权利。国家不再用行政命令对农民进城加以限制，不再采取各种收费、办理各种证件的办法来歧视进城农民，不再人为地干涉城乡居民平等竞争，转而从政策上促进全国统一劳务市场的形成和发展。第二，建立起以常住地为户籍登记地的机制。农民只要在城市拥有固定、常住的居所，不论是自购还是租赁，都可以申领所在城市户口，享有同等的市民权利。城市市民也可以到农村购地、建房、居住、工作。第三，实现以户为中心的静态管理向以人为中心的动态管理过渡，加强居民身份证在社会管理中的作用，逐步树立个人权利和责任意识。第四，保障公民迁移自由和居住自由，允许广大农民根据自己的意愿和能力在全国各地自由选择自己的居住和工作地点，实行国际上通行的以身份证管理为核心的人口流动制度，及以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，使全体公民在户口身份上完全平等。从根源上消除各利益集团利用户籍管理对农民进行盘剥的土壤，建立起国家通过宏观政策引导，市场自由调节人口分布与劳动力流动的机制。

2、加大财政转移支付力度。第一，要加大对农业的投入。目前我国对农业的财政支出比例相对偏低，每年对农业的投资及对农村各项经济社会事业的支持资金仅为2000亿元左右，不到1.88万亿元财政总开支的11%，如果扣除农民每年所缴纳的1200亿元税、费，净投入仅有800亿元左右，投入明显偏低。农业的财政投入比例，至少要达到农业所占gdp的比例。第二，农村义务教育费用由中央和省级为主承担。农民承担过重的义务教育费用，是制约农民增收的一大因素。目前农村县乡两级政府负担了近90%的义务教育开支，许多乡镇光负担教师工资就占其财政总开支的60%以上。义务教育是全国范围受益的，按公共产品有效供给要求应由中央政府承担。据测算，我国目前小学教师的人数总共有579.8万人，按照我国有2/3的人口在农村的比重来估计，粗略计算有380万农村小学教师，按照每人每月500元工资计算，工资总额为232亿元；初中教师为334.8万，按2／3的比例，农村有223万左右，按照每人每月工资800元计算，工资总额214亿元，两项合计446亿元。如果完全由中央来支付，也只占2001年中央财政收入的5.2%。由于中、西部地区不少县的教师工资已经由中央财政来支付，实行这项政策，中央所实际要增加的支出少于上述的数目。另外如计划生育、优抚、民兵训练

农村医疗、农村基础建设等公益事业，也应该由中央财政为主支付。第三，要建立合理的地区转移支付制度。由于增值税的转嫁性，发达地区工业增值税的实际负担人很大部分是欠发达地区的消费者，东部省市的财政收入很大一部分是来源于中西部，而且农村出钱培养的大学生多留在城市和东部地区，广大农民工也把最有价值的时间贡献给了城市和东部地区，促进了城市和东部地区的发展。因此，城市和东部地区有义务对农村和中西部地区进行转移支付，具体方式可以采取中央集中后再转移的办法，也可以采取增加农村和中西部地区增值税、消费税留成比例的办法。第四，调整转移支付项目。做法是逐步加大中央财政一般性转移支付的比重，严格控制专项转移支付的项目数量和资金规模，严格审批项目设置，按照规定的办法分配和管理资金，坚决制止利用职权违规为本系统安排补助项目的做法。鉴于广大中西部农村地区经济发展滞后，财政收入增长乏力基层财政缺乏稳定的收入来源，取消专项补助要求安排配套资金的作法。

（二）重构农村政府体制

1、改变市辖县体制，消除省、县的中间层。现在普遍的市辖县体制，没有宪法的依据。在宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，规范的用语是设区的市，只有直辖市和较大的市可以设区和县。建国后设立的行署，实质是宋、明、清、民国的府（州、军、监）、司（府）、道、行署等的翻版，延续的是加强集权的途径。历史上的派驻机构常设化，作为中央政府，目的在加强对地方的控制，但实际结果恰恰适得其反，在省以上，易成尾大不掉，导致地方割据，如东汉之州牧、唐之藩镇、清之总督，最终导致了国家的分裂。在省以下，往往造成层级太多，效率低下，县官被压得太低，疲于应付，无心亲民，县官做不得主，也就干脆不做事，转而靠讨好上级，以图晋升，这样管官的官多了，不仅官没有管好，反而官场风气坏了，同时，食禄者众，输税人少，农民负担也就更加重了。地改市使得派驻机构常设化，但是市级基本上是传声筒，很难制定有效政策，也很少通过财政转移支付等手段缩小县际差距，甚至还成为了县的剥削层，抽取了县的发展资金。市辖县体制还导致市的领导层事权太大，管辖面太广，既无法一心一意经营城市，又无法正确指导县的发展。而且，的物质条件为消除这个中间层，实现机构扁平化提供了基础，交通建设和交通工具使县到省的时间大大缩短，信息技术发展使得信息传递更加及时，而且随着新闻改革和省、县职能规范化、法制化，省级对县级的监督指导工作量大大减少，效率大大提高。直接管辖到县作为一个趋势，在全国范围内要逐步创造条件实现，条件具备的地方可以加快实现步伐。

2、建立县级分等制。全国2700余个县，自然条件、经济发展、人口、文化等差异巨大，采取一刀切的方法设立机构不是唯物主义的做法。我国历史上的汉、唐两个朝代，是地方治理最成功的朝代，也是国家最强盛的朝代，同时也是实行县级分等的朝代。西汉将县分为两级，万户以上为大县，长官为令，万户以下为小县，长官为长，白钢认为唐朝将县为上、中、中下、下四等，州分为上、中、下三等。但是两人对于汉、唐依据户数多少对县实行分等的结论是相同的。现在的情况与汉唐有很大不同，但借鉴历史经验，对于以农业为主的广大中西部地区，实行分等制仍然是可行的。对县实行分等，主要考虑的因素有：人口、面积、工商业户数与规模等，但指标不可太多太复杂。原则上可以分为3-4个等级，在分等的基础上，限制各等级的县级机构数量和人员编制，实行分别对待，有利于减轻小县、穷县财政负担。

（三）大力推进农村自治

1、农村自治是中国的传统。中国传统的皇权政治，在治理形式上可以区分为治权和法权两个方面，治权是以国家权力机构为内容的权力体系，而法权则是以国家权力为后盾的规则体系。县以上主要体现为治权，由国家委派官吏治理，乡以下则主要体现为法权，凭借根植于农村内生的政权遵从意识，维持皇权在农村的实施。我国历史上，宋神宗熙宁三年(1070年)王安石变法，实施保甲制以后，国家在乡村不再设置基层政权机构，乡村负责人不再是政府官吏，乡村自理公共事务。即使在王安石变法以前，国家在乡村的治理机构也十分简单，并且体现浓厚的自治色彩，如秦汉的乡三老，虽是乡官，却由民选，西汉时更有县三老、郡三老、国三老，可以直接上书皇帝。徐勇调查的湖南白鹤村，实行村民自治后，该村兴修了纵贯全村的水泥沟渠，实现了自动排灌，为农业的稳产、高产提供了可靠保证，修建了学校和幼儿园，为老人和困难户减免了部分负担款等；调查的四川大巴山区先后兴修水利、公路等公共工程，改善办学条件，兴办文化阅览室和老年活动室，安装自来水等，特别是修了2100多步的通天梯石板路，解决了村民的出行老问题；调查的湖南c村，村民自治后，村组织花费数十万元修建了数公里水泥排灌沟渠，实行了排灌自动化。折晓叶调查的深圳万丰村，先后投入巨额资金，在村内修建了医院、学校、幼儿园和各种高档酒店、宾馆、剧院、公园，以及道路、水利和其他公用基础设施，开办村福利，救助老弱病残，如每位60岁以上的老年村民都可以享受每月100元的津贴。在很大程度上，近年来村民自治的成功，是传统文化继承的成功，村民自治出现的问题，是国家的配套政策上的问题，而不是村民自治本身的问题。

2、加强政府对农村自治的支持。大力推进农村自治，一方面要充分发挥农村内生力量和传统，一方面要发挥中央权威，两头并进。结合国情，国家需要加大以下方面的支持力度。第一，制度支持。近年来村民自治最突出的问题是村民和村干部间关系的不和谐甚至冲突。冲突的实质除了少数村组干部私利侵犯公利外，很大程度是因为政务与村务的冲突，村务本来是指仅涉及本村村民利益的事务，包括本村范围内的公共事务和公益事业，经济和社会规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及有关制度的建立等。但是，《村组法》第四条规定，村民委员会要协助乡镇政府的工作。这样，国家推行的政务，即使其中很多是村民不需要的，也通过国家的强权强加给了农民，其实施则依靠这些民选的村官，因此，要解决这个矛盾，就需要国家建立制度，明确村民委员会的具体任务，对于国家法律规定以外的义务，村民委员会有权拒绝执行。第二，财政支持。《村组法》第七条规定村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴，至于补贴来源，则采取村提留的形式解决，事实上还是农民在出钱。相反，城市居民委员会则是财政拨款，《城市居民委员会组织法》第十七条规定：居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。

居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。第十六条还规定居民委员会筹集公益事业费用，可以向本居住地区的受益单位筹集，但是必须经受益单位同意，但村民委员会则没有这些权利。农民作为收入远远低于市民的群体，在自治上反而要付出更大的代价，背离了基本的公平原则。国家应该提供村民自治的财政支持，逐步承担起村委会成员补贴的责任。第三，人力支持。农村自治，在依靠农村内在的资源的同时，要鼓励人才下乡。国家每年毕业的大学生，是农村建设的一支可以依赖的力量，对回到农村的大学生可以实行政策倾斜，如果能够选举为村委会成员，可以财政拨款解决补贴，纳入城乡统一的社会保障体系。撤销乡级政权后的富余人员，也可以在村民自治中找到适当位置。还可以通过修改《选举法》，统一城乡人大代表与选民的比例，引导人才回流到农村。