抗日战争时期陕甘宁边区的财政来源

抗日战争时期，陕甘宁边区的财政来源分两个时期，1937年至1940年主要依靠外部援助;1941年至1945年主要依靠边区政府的各种税收和公营企业的发展来提供。本文就这两个时期陕甘宁边区的财政来源及与其相关的问题进行考查。

一、1937年至1940年的财政来源及1941年发生财政困难的原因

抗日战争开始后，中国共产党的财政政策是力争外援，休养民力，医治创伤，积蓄力量，支持长期抗战。这个政策的基本点是争取外援。因此，在抗战时期的1937年至1940年，陕甘宁边区的财政来源主要是依靠外援。外援有两部分，一部分是国民政府给八路军的军饷，一部分是海外华侨和后方进步人士的捐款。外援占边区财政收入约50%到85%。1937年至1940年外援金额及占当年财政收入比率为(法币)：1937年，4563.9万元，占年财政收入77.20%;1938年，46.8万余元，占年财政收入51.69%;1939年，566.4万余元，占年财政收入85.79%;1940年，755万余元，占年财政收入70%。(注：西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日，见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》(下称《史料摘编》)第六编《财政》，第13、48、14、15、16、20、236、367、374—375、426—427页。)

除外援外，其余的财政收入来源是少量的税收和行政性收费(包括没收款、罚款、土地登记手续费等)。这几项收入缺1937年、1938年的资料。1939年税收65.8万余元;没收款9.5万余元;罚款近1.9万元，土地登记手续费0.37万元，杂项2万余元，总计占年财政收入的9.17%。(注：边区财政厅：《财政工作报告》，1941年10月26日，见《史料摘编》第六编《财政》，第41、45、41、45页。)1940年税收196.4万余元，企业盈余42.7万余元;公产收入0.5万元，寒衣代金42.7万余元，罚款28.5万余元;杂项29.2万余元，总计占年财政收入24.87%。(注：边区财政厅：《财政工作报告》，1941年10月26日，见《史料摘编》第六编《财政》，第41、45、41、45页。)

总之，从上面各项收入的统计资料比较可以看出，1937年至1940年，外援是陕甘宁边区财政来源的主要部分。

1937年至1940年，陕甘宁边区财政虽然困难，但精打细算，尚可维持，甚至有所结余，如1938年余10.3万元(注：边区财政厅：《财政工作报告》，1941年10月26日，见《史料摘编》第六编《财政》，第41、45、41、45页。)，1939年余8.4万元(注：边区财政厅：《财政工作报告》，1941年10月26日，见《史料摘编》第六编《财政》，第41、45、41、45页。)。但1941年，边区财政出现了严峻的形势，这年财政亏空567.2万余元(注：西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日，见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》(下称《史料摘编》)第六编《财政》，第13、48、14、15、16、20、236、367、374—375、426—427页。)。毛泽东回顾当时困难状况时曾说：“我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖。”(注：毛泽东：《抗日时期的经济问题和财政问题》，《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年8月版。)为什么会出现这样严峻的形势?

第一，皖南事变后，边区政府的外援完全中断。抗日战争进入相持阶段后，随着日本对华政策的改变，国民党的政策也由积极抗日转为消极抗日，积极反共。表现在经济上停发给八路军的军饷和对边区进行经济封锁。1940年9月，国民政府就一度停发每月60万元的军饷，皖南事变后，八路军的军饷全部被停发。同时，国民党顽固派对边区进行经济封锁，禁止必需品如棉花、铁、布匹等入口，阻挠扣留边区商人;提高税率，不许边区土产向外推销。在顽固派的军事包围、蚕食政策和经济封锁下，边区的面积缩小，人口锐减。抗战初期，边区总面积为12.96万平方公里，人口约200万。被封锁和侵吞之后，边区面积减少到9.89万平方公里，人口减少到约150万。(注：《陕甘宁边区幅员的说明》1944年，见《史料摘编》第一编《概述》第10页。)国民党的封锁，使海外华侨及后方进步人士的捐款也中断了。

第二，非生产人口的增加是造成边区财政困难的客观原因。1937年，“七·七”事变前后，边区脱离生产的党政军人员最多不超过3万人。1938年后，大批爱国青年奔赴延安，到1939年边区非生产人员增至4万人。1940年至1941年局势最为吃紧时，从前线调部队保卫边区，使非生产人员达7.2万余人。非生产人员的增加，加重了边区的财政困难。就粮食一项来说，除征收救国公粮，缺额部分由财政拨款购粮。1938年购粮款6.8万元，占年财政收入8.3%，1939年购粮款52.4万余元，占年财政收入8%。1940年购粮款大幅度增长，款183.5万余元，占年财政收入18.86%。(注：西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日，见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》(下称《史料摘编》)第六编《财政》，第13、48、14、15、16、20、236、367、374—375、426—427页。)分别比1938年增长了26倍和10个百分点，比1939年增长了3倍多和10个百分点。

第三，不合实际的财政政策是造成边区财政困难的主观原因。1937年至1940年边区“力争外援，休养民力”的财政政策总体上是正确的，但在执行过程中过于机械和教条，出现了不合实际之处。一是对外援认识不足。抗战初期，国民党积极抗战的确鼓舞人心，但当人民力量壮大时，它必然要在政治上、军事上和经济上给予扼杀。尽管当时边区党和政府已经预见到外援不可靠，毛泽东在1939年就提出自己动手，开展生产运动的号召，但“没有把1939年的热潮坚持下去，普遍推广到农村去，到1940年就又有些消沉了。”(注：西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日，见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》(下称《史料摘编》)第六编《财政》，第13、48、14、15、16、20、236、367、374—375、426—427页。)这说明党的一部分人包括高级领导人有依赖于外援的思想，没有做发展经济、增加财源的长远打算。二是狭隘的“仁政”观点。经过一段休养民力，边区经济比之抗战前已有所好转。尽管征粮数额成倍增加，但因农业经济发展而实际征收比例下降了，农民负担相应也减轻了。在当时，政府总是考虑休养民力，总怕群众负担重了，而对战时特殊环境考虑则较少。正如南汉宸所说：“各级干部处理一些问题也没有将战争与革命的特点把握住，只是站在怎样减轻负担和改善人民生活这方面去看问题，而没有看到日寇和顽固分子有进攻边区的可能性，忽视了军事财政等方面的准备。”(注：财经办事处：《关于财政工作总结》，1944年2月，见《史料摘编》第一编《概述》第74页。)这种狭隘的“仁政”思想造成了1941年的粮荒和财政困难。

第四，边区经济落后，工商业基础薄弱，政府财源困乏。抗战前，边区农业尚不能自给，抗战开始后，政府采取多种措施，耕地面积有所增加，粮食产量有了提高，但没有给政府增加多少财源。抗战前边区没有工业，抗战开始后发展起来的工业也很薄弱。据统计，1940年边区共有公营工厂9家，工人434人，资金52.3万余元。生产合作社29个，社员1132人，股金13.5万元，产品种类300个，产值仅有2万元。(注：林伯渠：《陕甘宁边区政府工作报告》(廿八一三十年)1941年4月，见《史料摘编》第一编《概述》第123页。)薄弱的工商业经济无力给政府增加更多的财源。

二、边区经济的发展和1941年至1945年的财政收入

1941年，随着抗日战争进入最困难时期，陕甘宁边区政府也面临着严峻的财政形势。为了解决财政困难，中央和边区政府采取了一系列措施，来增加政府的财政收入。这些措施是：调整财政政策，大力发展边区经济，增加税收，发行公债等。

调整过去的财政政策是解决财政困难的一项主要内容。皖南事变后，边区政府为解决燃眉之急，确定了独立自主、统一领导、分散经营的财政原则。具体做法是，给各机关部队一部分生产资金让其各自经营以解决经费困难;大量开发食盐，发动群众驮运食盐出口，计划出口60万驮，其中6万驮为公盐，分配各县，由群众义务驮运;统一产销盐价，其收入归军委，作为军费和军委生产保证;发行建设救国公债618万元;征收救国公粮20万石，公草2600万斤，解决人员和马匹粮草;禁止法币，发行边币1054万元。(注：西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日，见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》(下称《史料摘编》)第六编《财政》，第13、48、14、15、16、20、236、367、374—375、426—427页。)这些应急财政措施，对解决1941年的财政困难起了很大作用。但这只是应急之策，要彻底解决财政困难，还必须有一个长远的方针政策。1942年，在边区高干会议上，毛泽东提出了“发展经济，保障供给”的总方针，在这一总方针指导下，每年根据不同的实际情况进行变革。1943年的政策是“统一领导，分区统筹”，1944年的政策是“节约储蓄，克服浪费，积蓄力量，备战备荒”，1945年的政策是“生产节约，长期打算，积蓄物资，准备反攻”。(注：西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日，见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》(下称《史料摘编》)第六编《财政》，第13、48、14、15、16、20、236、367、374—375、426—427页。)从1941年到1945年边区财政政策调整可以看出：(1)“发展经济，保障供给”的总方针是符合战时环境的，它体现了边区政府在财政问题上实事求是的精神。(2)比1940年的政策有了较大的灵活性，基本上是政府给政策，各地区、部门自己用政策解决自己的问题。(3)边区政府财政工作经验日益丰富，财政政策和财政管理日益成熟。

发展经济是解决边区财政困难的最根本途径。1940年11月，边区中央局发出《关于开展边区经济建设的决定》，指出：“没有有效的新民主主义经济建设，边区的巩固与发展是不可能的。”因此，从1941年开始，边区再次掀起了继1939年之后的经济建设高潮，政府加大了对经济建设的投入，使边区在农业、工业、商业等方面取得了巨大成绩。(一)农业。农业是陕甘宁边区支柱经济部门。边区农业的发展主要表现在耕地和植棉面积扩大，粮食产量和棉花产量的提高。1941年至1945年反映农业发展的几项主要指标统计见表1(注：根据《史料摘编》第二编《农业》第85—87页有关数据统计。)。

(二)工业。1941年至1945年边区工业取得了前所未有的成就。以1943年工业发展水平为例，公营工业发展最快，全边区有纺织厂23家，年产大布3.29万余匹;造纸厂11家，年产纸5671令;化学工业工厂10家，肥皂厂2家，陶瓷厂3家。石油厂1家，火柴厂1家，制药厂1家，皮革厂2家，印刷厂4家，被服厂12家，炼油厂2家，工具厂8家，木工厂2家。(注：《解放日报》1944年5月1日。)公营工业是边区工业的骨干，给边区财政提供了大量的收入。手工业发展也很快。就民间纺织来说，全边区有纺妇13.3万余人，纺车12万余辆，1943年共纺纱83.5万余斤，(注：《解放日报》1944年5月1日。)给公营纺织厂提供了相当部分的纱线原料。其它工业如煤1943年产量达到每月7600吨;盐1943年产量达52.1万驮(只据几个重要盐池的统计)。(注：建设厅：《一九四三年工业统计表》1944年4月1日，见《史料摘编》第三编《工业交通》第115页。)同时，私营工业也得到发展，尽管产量不占主要地位，也可为政府增加财政收入。(三)商业。农业、工业的发展推动了边区商业贸易的发展。1937年至1940年边区的商业贸易是采办性质的，主要是保证党政机关和军队的物资供应，只有很少部分具有营利性质。1941年后，边区政府加强对贸易的领导，制定了合理的商业政策，促进了边区商业贸易的发展。如1941年6月，延安市的公营商店达46家，总资本273.8万元，1至6月份贸易额为937.9万元，纯利润110.3万元。(注：边区贸易局：《边区对外贸易概况》1942年，见《史料摘编》第四编《商业贸易》第44页。)再如1943年统计的几个比较典型地区的贸易情况：靖边公营商店总资本133万元，上年利润87.8万元;@①县公营商业总资本4539.9万余元，上年利润77.1万元;延安市公营商店、客栈等资本总额2470.5万元，上年纯利329万余。(注：根据《史料摘编》第四编《商业贸易》第273—276页有关数字统计。)同时，合作社商业和私营商业都得到一定的发展。总之，工、农、商业的大力发展，成为边区财政来源的基础。

税收是1941年后边区政府的主要财政收入。边区政府的税收种类有：(一)农业税。农业税是边区政府要求农民交纳的救国公粮。1942年前是以摊派形式来完成，1943年开始实行农业统一累进税，以每户人口平均收获细粮之多寡为标准分级累进。1941年至1945年农业税收入如下：1941年，20.1万余石;1942年，16.5万余石;1943年，18.4万余石;1944年，16万石;1945年，12.4万石。(注：《陕甘宁边区历年公粮负担表》，见《史料摘编》第六编《财政》第152页。)

(二)工商业税。随着边区工商业的发展，工商业税成为边区财政收入的主要财源之一。1941年至1945年工商业税收统计见表2(金额均以券币计算，单位：元)(注：西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日，见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》(下称《史料摘编》)第六编《财政》，第13、48、14、15、16、20、236、367、374—375、426—427页。)。

(三)盐税。盐税征收开始于1937年，随着边区盐务的发展，盐税成为边区一项重要的财源。1937年至1945年盐税收入统计如下(以券币为单位)：1937年近0.2万元;1938年4.9万余元;1939年2.9万余元;1940年4.4万余元;1941年37.2万余元;1942年48.9万余元;1943年447.1万余元;1944年2457.8万余元;1945年17818.7万余元。(注：西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日，见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》(下称《史料摘编》)第六编《财政》，第13、48、14、15、16、20、236、367、374—375、426—427页。)

(四)公盐代金。严格的说，公盐代金不是税，而是临时捐，是动员群众帮助政府运盐的劳役，其金额较大，在政府财政收入中有一定地位。公盐代金始征于1941年，各年统计见表3(1942年前为边币，1943年后为券币，单位：元)(注：西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日，见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》(下称《史料摘编》)第六编《财政》，第13、48、14、15、16、20、236、367、374—375、426—427页。)。

(五)牲畜买卖税和斗佣。牲畜税是牲畜买卖的一种手续费，征收牲畜价格的5%。斗佣是代买卖粮食者过斗而征收的手续费，一般征收1%到2%。二者是地方财政收入的主要来源。历年收入数额是：1941年45万元;1942年190万元;1943年4728万元;1944年约8000万至1亿万元。(注：南汉宸：《边区财政工作》1944年8月，见《史料摘编》第六编《财政》第390页。)除以上五种税捐外，还有烟酒、羊税等。

特产贸易收入是边区一项重要的财源，可解决边区财政的26%至40%。特产贸易始于1942年，历年统计见表4(注：《边区特产贸易收入统计》，见《史料摘编》第六编《财政》第426—427页。)。

公营企业的发展，为边区政府提供了部分财源。据不完整统计，公营企业为政府提供的财政收入是(缺1941年、1943年资料)：1940年2.7万余元(法币);1942年422万元(边币);1944年18385.4万余元(券币);1945年23121.1万余元(券币)。(注：西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日，见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》(下称《史料摘编》)第六编《财政》，第13、48、14、15、16、20、236、367、374—375、426—427页。)公营企业的收入在边区政府财政来源中占有重要地位，如1944年的收入占当年财政收入的36.2%。(注：西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日，见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》(下称《史料摘编》)第六编《财政》，第13、48、14、15、16、20、236、367、374—375、426—427页。)

综合上述，抗日战争时期陕甘宁边区财政来源分两个阶段两个不同来源。1937年至1940年期间，外援是边区财政收入的重要来源。1941年，皖南事变后，国民党的政治、经济、军事封锁，使边区财政困难。但中国共产党领导下的陕甘宁边区政府，制定了经济发展的合理的财政政策，促进了边区经济的发展，为边区财政状况好转奠定了基础。税收、公债、特产贸易、公营企业成为政府的主要财政来源。