论国家外债法律制度及完善

一国家外债发展现状

国家外债就是政府外债，是一国政府或政府授权的部门、单位在国外举借并承担具有契约性偿还义务的全部外债，一般由政府借款和在国外发行外币债券两部分组成。[1]按《外债管理暂行办法》，外债按照债务类型划分为：外国政府贷款、国际金融组织贷款和国际商业贷款[2]。我国政府对外借债又分为统借同还外债和统借自还外债。到２０００年止，我国外债数额为２１３１．４９亿元，还本付息额为１２２２．１７亿元。[3]据悉，中国外债余额和新借入外债均有较大幅度的增长，特别是短期外债占比升高，国家外汇局表示，目前，中国外汇储备资源充足，国际清偿能力很强，短期外债占比较高不会对中国外债安全构成根本影响，中国外债总体上仍处于安全线以内。

我国现行外债管理体制是在多借外债、方便借债、加速发展本国经济的指导思想下建立起来的。外债管理体制以1998年为界，我国政府外债的管理体制可分为两个阶段：第一阶段为分口管理阶段，即由财政部、人民银行、外经贸部、农业部按项目分别管理。而1998年机构改革后，政府外债由财政部进行统一管理，统一对外谈判、签约、转贷和对外偿还。

二我国外债制度存在的问题

改革开放以来，我国借用外债的规模迅速扩大，为我国经济的发展提供了有益的境外资源，但我国在外债管理上仍存在着一定的问题。目前存在的主要问题是管理体制过于分散，导致外债规模和结构管理的失控。我国外债管理体制改革的核心是统一政府外债管理，建立集中的外债管理体制。

具体来说，首先，地方政府外债管理方式有待改进。自2003年颁布《外债管理暂行办法》以来，目前，地方政府的外债现在正处于从借款到还款的转折点，全国基本上面临偿债高峰。例如2001年，安徽共审计外资项目22个，涉及资金总金额118亿元，查处违纪违规资金9.74亿元。这些项目中大多为政府外债贷款。“重引进、轻管理、重数量、轻质量”和“见资金就用”等现象为日后的管理和还款埋下了不小的风险。由竞争性领域转向基础设施和公益项目，这场上世纪九十年代中后期地方外债结构的调整，已经显出正确性。不过存在的问题是：项目单位无力偿还时，什么机制能最大限度地降低地方财政风险？

地方财政的风险来源于地方或然债务，即未来某个不确定事件的发生，将社会经济生活中的风险直接转化为财政风险而形成的负债。目前，地方政府担保风险(包括担保的外债)、地方金融机构呆坏账、社会保障资金缺口、国有粮食企业亏损挂帐等是或然债务的主要内容。由于分税制不完善，地方财政收入的稳定增长机制没有真正建立起来，财政收入质量不高，加之公共财政支出体系没有完全建立，地方财政抗风险能力还比较弱。外债的不良管理和利用所导致的对地方财政风险的增加，对于地方政府而言是一个重要的挑战。

其次，在借用外债过程中，如何完善外债诚信制度是一个值得高度重视的问题。当前存在的突出问题就是借用外债务诚信不足，表现在借用资金时什么条件都答应，什么条件都具备；到了还款时，各种各样的问题就出来了，最突出的问题是资金偿还不及时。于是，在对地方政府财政采取扣款的形式时，就严重影响了财政收支平衡。

三完善外债管理制度的一点建议

我们认为，有必要在全社会建立包括外债借用还等一系列行为在内的诚信报告制度。在完善我国的政府信用制度中要把借用债信用作为一个重要内容。其次，要制定外债务借用、使用、担保、偿还等法律制度、办法、规定和操作规程，纳入法制化管理，特别是对外债的借用条件要有明确的规定，防止弄虚作假；要对外债担保作出明确的规定，从严控制财政担保行为；要对资金的使用效果进行检验、评估；建立严格的外债偿还制度，对到期不能偿还的要有处罚的措施和办法。

在外债的使用上，努力提高外债的使用效益是作好外债管理工作的关键。外债的使用管理是我国整个外债管理工作的薄弱环节。应努力消除外债管理部门认识上的误区、改变重借入轻使用的管理倾向，并注意约束一些借债项目领导者在利益趋动下的个人行为，切实抓好使用管理。

从《外债管理暂行条例》可见，中国对借入外债采取的积极而慎重的政策，这是符合国情的。中国实行的严格的计划约束和几个部门分工管理的外债管理体制，对于加强国家对外债的宏观控制，保证国家外债在总体上不致失控是有益的，但由于缺少专职的统一管理外债的指挥中心，外债管理的统一性受到削弱，致使整个系统的自我约束性弱化，并使部门间的摩擦难以避免。因此，应尽快建立跨部门并能统一协调各部门行为的外债管理指挥中心，并应努力提高国家计划的科学性水平。[4]在条件成熟时，可以对原先采取的凡是国内企业一律严格控制，凡是外资企业一律允许自由借款的政策进行适当调整，改为对公共部门（包括国有企业拥有50%以上股份的中外合资企业）债务或公共部门担保的债务分别情况采用经济手段进行控制，而对国有企业股份在50%以下的企业债务则较为放松的管理办法，以保证公共债务不致失控，并可创造较为宽松的筹资环境。

综上所述，在政府的外债管理上，要努力提高利用政府外债的偿债意识、成本意识、风险意识和效益，实行政府外债的统一管理，完善外债的债务监控、核算体系和定期报表制度，在此基础上，加强国内配套资金和还贷准备金的统一管理。