我国现行“校长负责制”的缺陷

摘要：在人们批判目前中小学校长权力过大时，校长们却觉得自己又处处受限。形成这一矛盾的原因是：校内权力分配不当，权力结构失衡；而同时学校发展仍处于外控状态所致。化解这一矛盾应改变现行校长遴选制度，理清教育主管部门与学校的关系，完善校内权力分配结构。

关键词：校长负责制；缺陷；对策

校长负责制是目前我国中小学实行的校内领导体制。这一领导体制的确立是在经历多次变更和反复之后，才逐渐得以确立的。1952年，政务院批准，由中央教育部颁布的《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》规定：中小学实行“校长负责制，设校长一人，负责领导全校工作”，校长由政府委派，直接对人民政府负责。但随着国内政治形势的变化，中小学的领导体制又几经变更。1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中再次提出：“有条件的学校，逐步实行校长负责制”，指出了在中小学逐步实行校长负责制的改革方向，并给定了校长负责制的大致框架。随后，国家的一系列文件和法规都对校长负责制作了肯定。一直到现在校长负责制走过了多年的历程，为中国教育的发展做出了贡献，但在实际运行中暴露出的缺陷也为人所诟病。

人们对校长负责制的批判集中的一点就是校长的权力过大，甚至有作者称校长负责制就是“一长制”，是福特主义，是计划经济的产物。虽然有些批判或许过于激进，但无不反映了我国现行校长负责制存在的一些缺陷。

（一）简单的权力转移，制造出权力“中心”

校长负责制在当初之所以重新成为许多学者呼吁的理想的学校领导体制，是与当时国内环境分不开的。“文革”之后，我国中小学实行的校内领导体制为党支部领导下的校长分工合作制。这一体制反映了我国长期以来在学校重视政治教育的传统，但同时也给学校的管理带来了很大的混乱。其中最关键的一点就是校长和党支部书记之间权力和责任范围不明，往往出现党政不分、以党代政或领导与责任割裂的现象，既违背了管理常理，也不利于学校事务的管理，阻碍了学校的发展。因此，对这一体制进行改革是非常必要的，但是具体怎样改革，为什么偏偏引入“校长负责制”而非其他领导体制，与中国当时的政治背景无不相关。十一届三中全会以后，党的中心工作由阶级斗争转向以经济建设为主，在行政领域呼吁由专业人士管理专业工作，从而诞生了行政管理工作的“首长负责制”。这一转向体现在教育领域，就要求学校的工作也应以教学为中心，由专业人士来管理学校，也就是由校长而非党委书记对学校进行领导，从而“校长负责制”成为当时最为方便的选择。这在当时来说是具有开创意义的，而且在学校开初的转型时期也需要一个中心人物来对学校进行领导，事实证明这确实推动了中国学校教育的发展。但当初实行“校长负责制”的主要着眼点是完成党政之间权力的转移，把权力由党政两点收并为校长一人领导，这种简单的权力转移和合并，就为校长的一人“专权”留下了隐患。

（二）法律建制不全，内控无力

遗憾的是，在完成党支部书记与校长权力的转移后，一直没有致力于学校内部民主机制的建立，使校长的权力难以得到有效的制约，从而为校长的专权，甚至腐败，提供了条件。在提出校长负责制的时候许多学者也提出过校长负责制并不是校长个人说了算，而是包括“上级机关领导，校内决策指挥，党委保证监督，教工民主管理”四个互相联系、不可分割的完整体制。但在具体的法律法规中，对监督和民主管理这两方面都只有宏观的概念意义，却并没有具体的操作指导。如，1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中指出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立校长主持的，人数不多的，有威信的校务委员会，作为审议机构，要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”作为最初的“校长负责制”产生的依据，虽然也提出了设立校务委员会作为审议机构，但对其设立却没有明确的规定。如“有条件的学校”条件是什么？“人数不多”应包括哪些人？“审议机构”有哪些权限？“校长主持”会不会使审议机构为校长所操纵，主持的含义是什么？等等。在民主管理上“建立健全教职工大会”，但对其权利也没有做出说明，而在民主管理中，除了教师外，家长、社区等因素并没有提及。这些问题在随后的各类法律法规中也没有得到解决。如，1991年，国家教委颁发的《全国中小学校长任职条件和岗位要求》中指出：“校长要全面主持学校工作”。1993年《中国教育改革和发展纲要》第17条规定：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职工办好学校。”1995年《中华人民共和国教育法》第30条规定：“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或者其他教育机构的管理体制。学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”1996年，原国家教委在《小学管理规程》第8条中规定：“小学实行校长负责制，校长全面负责学校的行政工作。”都没有对校长的权力及责任范围做出明确的说明，对于校务委员会的审议职责，党支部的监督职能，教代会的民主管理等都没有具体的权力和程序性说明。这就使“校长负责制”成为最抢眼的字眼，而其他组织机构都流于口号和形式。如许多学校并没有建立校务委员会，而校长兼任党支部书记的现象也较普遍。据孙锦明对山西校长负责制的实施现状的调查，在其调查的学校中，有34.5％的校长兼任书记，即使没有兼任，许多党支部书记也坦言“有监督责任而无监督程序”虚多实少。而许多学校的教代会、工会却成为了“福利机构”，与其应有的职能相去甚远。

（三）管理机制僵化，外控形式化

就在大家一致批判校长“专权”的同时，许多校长却自认很冤枉，认为自己的权力“太小”，上面的婆婆太多。这些校长的抱怨不是没有道理，而形成这一悖论的一个主要原因就是，虽然在校内，校长可以一言九鼎，但是学校的发展在很大程度上却要受制于教育行政部门的领导，因而在很多事情上，校长又不得不唯上级教育主管部门马首是瞻，出现唯上不唯下的现象。首先，校长的任职是由上级教育主管部门授权的，但在授权过程中上下级的管理权限却没有很好的理清。在《<中华人民共和国教育法>释义》中对校长的权力做了说明：“校长全面负责学校的行政管理包括人事管理、教学管理、科研管理和总务管理”。但对具体包括哪些内容却没有明确界定，如人事管理是包括学校所有人员的招聘、解聘吗？还是只是其中一些人员？或者只有招聘权而无解聘权？都没有明确界定，这也就为上级主管部门随意变更授权范围和权限提供了条件，使许多校长认为自己的权力往往有名无实。既然校长的任职是由上级教育行政部门授权的，那么上级教育行政部门对这种授权自然拥有监督的权力和责任。但目前这种监督却形式多于内容，比较僵化。如在山西，每年由教育局有关职能部门对各校长从“德、能、勤、绩”等方面，运用自我述职、座谈法、民意测验、财务审计等方式进行考核。这些方法固然能起到一定的监督作用，但大多是形式重于内容，使许多校长抱怨自己整天被包围在各种评审，表格，检查中，而不能致力于学校的教学发展。而且这些考核大多是针对校长个人，而非学校的整体发展，因而使一些校长只为逢迎上级领导，却并不关心学校的实质发展。

（四）民主思想和民主机制的长期缺乏

在我国由于长期的封建专制体制，素有“父母官”之说，对于广大民众来说，民主思想比较缺乏。谢金青认为中国单位组织中的员工有依赖倾向：组织的领袖拥有家长般的权力以决定组织的一切。他不像西方的管理者需要为决定做广泛的说明，许多决定、标准和方法无须经过公开、周密的检验、也认为是合法的，而不会期待去参与重要的决定。而据陈大超、刘兴春对普通中小学教师参与学校决策的调查研究表明教师参与学校决策的机会很少，程度很低，而在问道“您认为影响教师实际参与程度不高的因素有哪些时”，32.5％的人回答“校长的民主管理意识不够，有专制作风”，有20％的人回答“教师的参与意识弱”，有17.5％的人认为“校长负责制局限了这种参与”，10％的人认为“没有建立奖惩制度。”需要建立奖惩制度由外力来强制推动参与学校决策的教师实际上也是缺乏参与意识的表现。而认为校长专制无法参与实际上反映的是参与途径缺乏的问题。因而总的来说可以归结为两个因素，即教师缺乏民主参与意思，参与意识淡薄（约占30％);体制不健全，缺乏参与民主机制（约占50％)。因此，可以说，对于广大教师而言本来民主参与意识不足，而在现行校长负责制下由于民主机制的缺乏，其参与机会、程度更是大打折扣。教师作为学校的重要组成群体尚且没有“发言权”，那么，学生家长、学校社区对学校的管理参与就更少了，甚至可以说基本没有参与。