提高税收比重需要规范财政分配

在市场经济国家中，税收收入占GDP的比重即国民经济的宏观税负，是衡量私人部门经济的财政负担程度和混合经济中的公共部门经济大小的重要指标，它反映政府经济的规模和政府干预市场经济的能力。我国为了促进市场经济体制的确立和国民经济的持续快速发展，必须正确认识和调整税收占GDP比重这一宏观经济指标。

一、宏观税负：一个悖论

我国目前仍处在转轨时期，国民经济表现出与西方市场经济不同的特征。在财政税收方面也不例外，即衡量公共部门经济规模的总指标具有二元特征，他们在衡量税收收入占GDP的比重上具有相反的结论。

1、狭义宏观税负。从就税论税的狭义宏观税负指标看，虽然我国的税收收入总规模历年均有较大增长，但税收收入占GDP比重的动态变化却是呈下降趋势。如表所示，1985年我国各项税收总额占GDP的20.77％，1990年这一比重下降为15.23％，1995年进一步跌至10.36％，1996年仅占10.2％。尽管1997年税收占GDP的比重有所回升，但总体水平仍然较低，而且尚不是税收比重开始递增的长期趋势的反映。有资料显示，美国、德国和日本等10个发达国家1992年宏观税负平均为38.8％，印度、埃及和巴西等亚非拉15个发展中国家税收占GDP的比重1990—1991年平均也占17.6％。因此，我国税收收入占GDP的比重有些偏低，在这种意义上应该提高税收收入的比重。

2、广义宏观税负。在西方市场经济国家，税收是公共收入唯一主要的形式，税收占GDP的比重这一宏观税负指标，基本反映了政府收入的大小和政府经济在混合经济中的份额。但就我国的特殊情况看，我国近些年政府收入主体形式多元化，狭义的宏观税负同国外不具有可比性，必须拓展宏观税负的概念或研究税收的替代性问题。

我国的公共收入分配不规范。在市场经济条件下，预算是政府收支分配唯一规范的合法形式。我国在正规的预算分配之外，还存在非预算分配。其中，预算内收入主要是各种税收收入，预算外收入和预算外之外收入则由各种收费、基金等非税收入构成。单就预算内收入占GDP比重看，中国在1996年为10.9％，大大低于发达国家平均18.7％和发展中国家平均35.3％的水平；但若综合考虑预算外、预算外之外的非税收入因素，中国的财政收入并不低，约占GDP的27％。因为收费也具有强制性，对企业和居民相当于税收，甚至比税收更“税收”，例如企业可以欠税而不可以欠费。有资料显示，每年企业的各种税费占企业增加值的40％以上。因此，和国外相比，我国反映公共部门经济比重的广义宏观税负并不低，这说明我国税收收入被非税收入形式替代或税基被侵蚀的程度相当大。

二、提高税收比重：关键在于扩大税基

提高税收收入占GDP的比重，有三种方法：其一，在保持税收收入不变前提下，降低国内生产总值的量。除了加强统计管理，缩减国民经济统计的“水分”，使统计无限趋于精确和科学以外，国内生产总值的减少，要么是地下经济滋生，要么是国民经济衰退，这与促进经济健康发展的宏观经济政策目标相背离，因此片面地依靠降低分母提高税收比重是一种消极做法。其二，在国内生产总值不变情况下，增加税收收入。虽然税收的增加有一种极限限制，即税负和经济增长负相关，最大财政产出（税收）和最大经济产出（GDP）不相容；但在一定的限度内，通过具体的制度创新和调整，可以实现财政产出增长和经济产出增长的统一，这是提高税收收入的可能空间。其三，在税收收入和GDP都变化时，使税收收入的增长快于GDP的增长。就是说，税收对GDP要有弹性。我国之所以税收绝对量增加，相对量下降，税收占GDP的比重较低，原因即是因为税收对GDP缺乏弹性。例如，1991和1992年税收弹性值分别为0.36和0.44，1994—1996年税收对GDP的弹性分别是0.59、0.71和0.84.税收弹性不足单位弹性1，税收不能与经济同步增长，更不能超过GDP的增长速度。因此，必须通过一定的制度安排，使税收的弹性值不低于1.

后两种办法都是提高税收比重的积极方法。积极的方法又分为三个层次。第一，在不改变现有税种结构情况下，适当提高现行税制的名义税率。如果目前的税制税率偏低，那么在充分考虑税收改革的效率和公平效应前提下，适度提高税制的边际税率，可以增加税收收入而又不会破坏激励相容规则。但我国1994年改革税制时，广泛借鉴了国际上的通行税负，主要税种的名义税率接近国际标准。如果提高名义税负，会使纳税人在国际比较中产生重税负幻觉，对投资、劳动供给等行为产生负激励。而且，税负偏重会诱使纳税人逃税，并使税收征收成本加大。所以，在名义税负并不低时提高税制税率，不一定能有效达到税收增收的预期目的。

第二，宏观税负的决定因素是有效税率。纳税人的实际税负即有效税率不一定等于名义税率。在税基和GDP既定情况下，有效税率直接决定税收收入的大小，从而决定税收占GDP比重的高低。除了政策允许的税收优惠以外，税收征管水平是影响有效税率的基本因素。给定税收政策，税收征管效率即税收征收成本，或实现的净税收收入占法定应收税收的比例，决定着有效税率和名义税率之间的缺口。有效税率缺口越大，实际宏观税负越低；税率缺口若趋于0，则税收征管达到均衡，保证宏观税负符合税法的规定。我国由于多种原因，税收征管效率较低，存在相当大的有效税率缺口，削弱了税收对GDP的弹性。然而，税收征管效率是受诸多制度变量影响的复合函数，在中短期内难以迅速稳定地提高，因而税收征管水平的改善是一个长期的过程。