论行政赔偿立法与构建和谐社会

内容摘要：健全的行政赔偿制度是构建和谐社会的内在要求，也是依法行政的应有之义。我国目前有关行政赔偿的法律还达不到和谐社会的要求，一系列的不和谐的声音由行政赔偿引起。为了更好地解决纠纷和维护人们的合法权益，我们必须在充分了解实际问题的基础之上不断地完善现行的行政赔偿制度。在这一思想的指导下，本文主要从行政赔偿范围、程序等方面就行政赔偿实践中遇到的难题进行分析并提出相应的对策。

关键词：行政赔偿、和谐社会、合法权益、立法对策

一、法制是社会主义和谐社会的重要特征

(一)和谐社会的深厚文化底蕴和丰富内涵。

和谐的社会状态是人类古已有之的一种大同社会的理想。我国古代文化和哲学思想中，就不乏有关和谐的观念和对和谐社会状态的憧憬。《易经》所谓的“保合太和”，孔子所言的“致中和”，《春秋繁露》所载的“天人之际，和而为一”，以及张载所径直表述的“天人和一”，如此等等。表明和谐观念向来就是中华民族精神的重要的组成部分。古代文化和哲学思想中这种和谐观念在一定意义上是对古代原始社会和谐状态的反映。“和谐”作为社会状态，在马克思、恩格斯那里是包括社会主义社会发共产主义展阶段在内的共产主义社会本质的一种表征。马克思在《1844年经济学哲学手稿》中就把共产主义定义为“人和自然之间、人和人之间的矛盾的真正解决”。恩格斯在《政治经济学批判大纲》中也把共产主义称为“人类同自然的和解以及人类本身的和解”。这都表明，和谐社会是人类社会发展的规律及其本质的内在要求。

“和谐社会”是个具有丰富内涵的概念。第一、是社会系统内部诸种基本关系、社会结构和要素之间的和谐。具体地说，首先关系适应生产力、政治和观念的上层建筑适应经济基础的发展要求和需要。第二、是人与人之间的关系或人际关系的和谐。这包括个人与个人之间、群体与群体之间的关系，也包括个人与群体的关系。第三、是人与社会之间关系的和谐。人的发展与社会的发展总是相互作用、相互制约的。人与社会的和谐发展也成为人们追求的理想和目标。第四、人与自然之间关系的和谐。人所处的周围自然作为人类生存的必备条件，实际已经通过人的实践活动内化为社会的一部分，成为“人的无机的身体”随着历史的发展，人与自然的关系也必将愈益趋向融合与统一。应此，和谐社会也应包括人与自然的和谐关系再内。

(二)从构建和谐社会看法制

依法治国是我国的基本方略。依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法制化，这是构建和谐社会的必然要求。构建社会主义和谐社会，必须健全社会主义法制，充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。没有健全的法律制度，没有公民法治素质的提高，没有依法办事的落实，就不可能保证社会主义市场经济的顺利发展，就不可能维护正常的社会秩序，人民群众就不可能安居乐业，和谐社会建设就无从谈起。

在社会生活中，有各种各样的规则。社会规则是根据社会生活需要制定的，体现在法律和各种规章制度中，是为了使我们的生活环境更加有秩序。只有人人遵纪守法，才能形成良好的社会秩序和社会环境，才能实现社会和谐。从这个意义上说，法治不仅是一种遵循、一种追求，也应该是一种生活方式、一种行为准则。依法办事，遵纪守法，就应在思想观念上确立法律的权威性、至上性。人人都接受法律的约束，人人都从遵守法律中获得自由;人人都享有法律的保护，人人也都负有维护法律的责任。自由和责任，权利和义务就是这样有机地统一。这是法制建设不断推进，法律意识不断增强的一个重要标志。

二、构建和谐社会与行政赔偿立法

我国1954年宪法中第97条规定“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有取得赔偿的权利”。现行宪法第41条第三款规定，“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。这为我国行政赔偿制度的建立提供了宪法依据。以后，1986年《治安管理处罚条例》、1989年《行政诉讼法》等一些法律法规相继规定了行政赔偿制度。1994年5月12日《国家赔偿法》的颁布则标志着我国全面确立了行政赔偿制度。

《国家赔偿法》颁布实施后，各国家机关纷纷制定配套法规、规章和司法解释以贯彻执行该法。如，1995年国务院发布的《国家赔偿费用管理办法》，对国家赔偿费用的分级财政列支、赔偿费用的申请核拨条件、程序以及追偿、法律责任等作了明确规定。最高人民法院发布的《关于贯彻执行<中华人民共和国国家赔偿法>设立赔偿委员会的通知》等等司法解释。此外，许多地方为了贯彻执行国家赔偿法，还制定了一批地方性法规和规章。

我国在社会主义市场经济发展过程中，政府必须进行积极的宏观调控，对于政府大量的行政管理行为中发生的对各种经济实体的合法权益的侵害应当依照有关行政赔偿制度的规定，合理、适当、及时地给予受害人赔偿。如果公民的合法权益受损而无法通过正常的法律途径得到救济，就会给社会带来许多不安定因素，留下许多隐患，不利于和谐社会的建立，同时，也会严重影响国家机关的威信、影响正常的社会生活与工作。这就要求行政赔偿立法必须与和谐社会紧密相连。

三、行政赔偿范围的立法缺陷与相应立法对策

(一)行政赔偿范围的立法缺陷

根据我国现行国家赔偿法的规定，国家对具体行政行为和违法行使职权的事实行为造成的损害予以赔偿。显然，职务违法行为是产生行政赔偿的基本条件，其主要包括国家行政机关的职权行为和国家行政机关工作人员的职权行为两大类。职务行为虽以法律规定为根据，但，在理论和实践中，这一根据并不能完全解决问题，还有一些方面要予以明确。

(1)、国家行政机关职权的不明晰。

行政机关是国家机关中数量最多、分布最广、活动最频繁的一类机关。这些众多的国家行政机关中有一部分因为长久的历史原因，其职权范围到现在还不是太清楚。比如城市卫生管理，是卫生局的工作还是环保局的，还是都有管辖权?在此种情况下，该如何认定行政机关的职权?

(2)、行政权力和私权的竞合。

国家行政机关拥有双重法律身份即作为民事主体从事民事活动的机关法人身份和行使行政权力的国家公权力代表身份。一般情况下，只要分清楚人们从事活动时的主体性质即可。但，如果发生行政机关在民事活动中采用国家行政权力即行政权力和私权相竞合时，该怎么处理?

(3)、国家赔偿责任归属模糊。

国家行政机关工作人员的职权行为，是以国家行政机关的名义进行的，代表着国家的意志和权威。如果行政机关工作人员的职权行为与国家机关的职权行为都正当依法行使的话，二者在大多情况下是同一行为，但如果二者之一违法行使职权就出现了应当由谁负责的问题。现行法律中并没有明确规定这两者的认定标准，只是原则性地规定了国家不承担赔偿责任的几种情形和内部追偿制度。这些规定对实践中较为复杂的个案中难以操作，对赔偿责任的归属指引不明，因而可能会使行政机关工作人员免于承担其应负的责任，有助于行政机关及其工作人员不依法行政。

(二)行政赔偿范围立法的相应立法对策

如上所述，我国现行法律对行政赔偿范围的规定并不是很完善。于此，笔者认为在还没有新的法律规定出台之前处理上面所提到的一系列有关案件时，应在行政赔偿法的立法精神和目的的指导下具体问题具体分析，同时，不断完善和健全这一方面的立法。

(1)、对于国家行政机关职权不明晰的，便认定行政机关有此职权即该机关实施违法行为之后不能以自己没有此权限而推卸责任。对于都有管辖权的情形，如果构成共同行使职权的，按照国家赔偿法第7条第2款的规定处理;如是单独行使，则由违法行为实施者承担责任。这样有利于更好地保护公民、法人和其组织的合法权益，并促进行政相关立法的不断完善。

(2)、在行政权力和私权相相竞合时，一律按照行政公权力处理。因为，目前由于现代科学技术的发展和政府管理任务的繁重，行政调解、行政仲裁、行政合同等都在急剧增加，正常的市场运作的隐性干扰因素随着具有强制性和单方面性特点的行政权力的扩大而增加。为了维护我国市场经济的良好、健康发展，我们必须对行政权力的行使加以规范和制约，努力做到依法行政、依法治国。

(3)、对于国家赔偿责任归属模糊的，一般认为行政机关工作人员的行政手续不完备行政行为、假公济私行政行为、不属于行政机关职权范围内行政机关工作人员行为、职务中非职务行为等不属于职务行为，因此造成的损害由加害者承担，国家不负赔偿责任。而内部追偿方面，应进一步完善追偿权法律关系主体方面的规定、追偿权的期限、追偿金额的确立标准及有关程序问题，为内部追偿切实做到“有法可依”。

四、行政赔偿程序的规范化

现实生活中，有些行政机关为了息事宁人、避免上法庭，往往对赔偿请求作出一些无原则的让步，从而有损于国家权益。而更多时候是行政机关以各种理由推脱赔偿请求人的正当申请，拖延时间，影响受害人及时实现权益。行政相对人相对于行政机关来说，不管是在资源控制还是在力量大小方面都是弱势一方，尤其是公民个人，他们的诉求常会得不到满足。

另外，法律规定赔偿请求人提出赔偿请求后，行政机关应在两个月内予以赔偿。但对于这一步，国家赔偿法规定得并不具体，操作性较差。法律没有规定国家机关中有什么机构处理赔偿案件，也没规定国家行政机关应采用什么程序处理赔偿纠纷，在处理程序中赔偿请求人有哪些程序权利和义务等。这种赔偿程序的不规范极可能导致大量的赔偿案件“暗箱操作”，公民、法人和其他组织极易因为程序的不透明而对结果的公正性产生怀疑，乃至怀疑司法公正，这对确立国家赔偿法的尊严和权威是极为有害的。

五、余论

应将国家赔偿案件的程序诉讼化、规范化，采用诉讼程序，给当事人平等的参与机会。公开审理国家赔偿案件，以达到民主法治、公平正义的立法宗旨。构建和谐社会必须要有完善的法律，而且这一社会的法律的制定必须坚持以人为本、遵循客观规律、符合理性精神。因此，在行政赔偿立法上，我们应当借鉴世界各国赔偿立法的有益经验，顺应世界人权保护潮流，进一步完善我国行政赔偿立法，科学合理地确定赔偿范围、规范赔偿程序。同时，促进社会和谐、构建和谐社会，迫切要求广大公民和企业牢固树立守法意识，自觉做到信仰法律、敬畏法律诚实信用互助友爱。所以我们应当深入开展全民普法教育，大力宣传国家赔偿法及相关法律法规，要使大家具备运用国家赔偿法及相关法律法规来依法维护自己的合法权益的能力，进一步提高人们的社会主义法律意识，提高行政执法水平。这是行政赔偿立法得以完善的途径，也是构建和谐社会的急切要求。