公共选择理论视角下地方债务的成因分析

摘要：地方债务的成因问题，许多学者已从不同的角度给出了解释，但笔者认为这些解释都不足以说明地方债务产生的真正原因。从公共选择角度看，地方债务形成的真正原因是：中央与地方政府对财权与事权分配现状的“漠视”;地方政府的预算与效用最大化追求;地方政府官员的寻租。

关键词：地方债务;成因;公共选择

尽管我国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，我国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人之想象。相关的数据与结论初步表明地方债务的规模保守估计大约在6000—9000亿之间，[1]截至2002年底，仅乡镇一级平均负债已经超过400万元，总额在2200亿元左右。[2]地方债务风险已经成为影响我国经济安全和社会稳定的重大隐患。

关于地方债务的形成“原因”，代表性的观点如魏加宁认为主要有：(1)各级政府之间财权事权划分不清，地方政府收入减少、任务加重;(2)政府职能转变不到位，行政机构繁杂、人浮于事;(3)地方政府行政层级过多，地改市后财源匮乏;(4)财政金融体制不健全，地方政府缺乏必要的正规的融资渠道，在不得已的情况下，只得通过各种非正规渠道进行变相举债、违规融资;(5)信息披露机制不完善，缺乏地方政府的信用评估;(6)行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部行为短期化，一些地方政府领导为了在有限任期内显示“政绩”，获取政治资本，不惜一切大肆融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设。[3]

笔者认为，上面所列出的“原因”其实并不是地方债务产生的终极原因，而是某些真正原因的结果。主要理由在于，的确上述“原因”对地方债务的产生有着某种联系甚至直接的联系，但如果是要做追根溯源的探究的话，仅停留在这一层面而不去探究是什么导致这些“原因”的产生，放弃对事物发生本源的追求，对“原因”的解释就会是乏力和不得要领的。而且如果遵循这些“原因”的解释去寻求解决之道的话，最终也不可能从根本上解决地方债务问题。因此，这种层面对原因的探究，只能算是原因探究过程中的一个阶段，而不能说是对原因解释的终结。

按照上述所给出的“原因”，譬如中央与地方等各级政府的财权与事权的统一问题，事实上就是中央与地方关系的法制化问题。具体说来，市场经济下的公共财政要求，中央与地方的职责权限应该由法律明确规定，尤其是中央与地方的事权、财权划分应该具体清晰，以防止法律的任意解释和中央、地方的相互侵权。中央政府与地方政府的结构形式以及中央与地方职责关系模式，也都应当依法定程序进行调整，以保持中央与地方关系的相对稳定性。设立相对独立的专门机构裁决中央与地方之间的权限争议，而不是简单地由中央说了算等。这些，明白人都清楚的道理，为什么实践中中央与地方并不选择进行财权与事权的划分与法律规范，这才是问题的根源。

另外政府职能转变不到位，层级过多，机构臃肿，财政金融体制不健全，信息披露机制不完善，行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部行为短期化等，简单一点看，这些都是政府的职能与体制设置不符合公共财政的要求等方面问题外在形式的显现，或者只能说是地方债务产生的客观原因，但是这些毕竟都是人为选择的结果，那么人们为什么要选择这种结果，这才是地方债务产生的真正原因所在。