我国教师资格制度实施的政策分析

摘要：我国的教师资格认定工作历经过渡、试点探索、全面实施三个阶段，在教师队伍建设中发挥了重要作用。但在其实施中出现了政策实施的表面化、缺损和附加性等不良问题，因此，要促进教师资格制度预期目标的实现，必须培养依法执教意识，提高教师资格制度本身的科学性，提升政策实施人员的素质，加大政策实施的监督和评价力度。

关键词：中国;教师资格制度;政策实施;政策目标

自20世纪以来，教师资格制度因其在保障教师质量方面所表现出的不可替代性而备受世界各国的重视。随着近些年教师资格认定工作的开展，许多问题日益凸显出来，笔者试对当前教师资格制度的实施做一政策分析，以期促进教师资格制度预期目标的有效实现。

一、教师资格制度的政策实施进展和政策目标

在1995年《教师资格条例》颁布以后，我国的教师资格认定工作历经过渡、试点探索、全面实施三个阶段，目前教师资格制度实施工作正在平稳有序地进行。

(一)实施工作的阶段划分

1.过渡阶段(1996—1997年)

《教师资格条例》颁布后不久，原国家教委又出台了《教师资格认定过渡办法》(以下简称《过渡办法》)，规定从1996年1月1日起施行教师资格证书制度，对1993年12月31日在岗的人员，凡具有教师职务，考核合格，可以取得相应教师资格。实际上对《教师法》实施之前已在学校中任教的人员采取了“老人老办法”的政策。1997年底教师资格过渡工作结束时，全国属于规定范围的在职人员共计有1026万余人获得了教师资格。由于各级行政部门的重视，教师资格过渡工作顺利开展。

2.试点探索阶段(1998—2000年)

为积极稳妥地全面实施教师资格制度，按照教育部党组的指示，教育部人事司1998年4月下发了《关于在部分地区开展教师资格认定试点工作的通知》，自1998年4月至1998年底，教育部在上海、江苏、湖北、广西、云南、四川六个省(区、市)的部分城市进行教师资格认定试点工作。[1]在总结试点工作的基础上，2000年9月，教育部出台了《<教师资格条例>实施办法》(以下简称《实施办法》)，这是我国教师专业化和教师资格认定最重要的标志和措施。《实施办法》共六章29条，对“资格认定条件”、“资格认定申请”、“资格认定”、“资格证书管理”等问题做了具体规定。至此，我国教师资格制度的规范体系得以初步形成。

3.全面实施阶段(2001年至今)

2001年1月，教育部召开全国教师资格制度实施工作会议，动员和部署全面实施教师资格制度工作，教师资格认定进入实际操作阶段。

2001年5月，教育部印发了《关于首次认定教师资格工作若干问题的意见》，对实施教师资格制度的法律和政策依据、教师资格的性质、认定范围、资格申请、认定程序、学历条件、教育教学能力考察、资格条件的特许条款、早期退(离)休教师资格认定问题、教师资格的丧失与撤销、证书管理、收费问题等有关政策作了进一步的明确规定和细化。8月中旬，教育部印发了《教师资格证书管理规定》，对教师资格证书的内容、管理、编码等方面作了具体规定。到2002年底，29个省(区、市)已基本结束学校在编正式任教人员教师资格认定工作，面向人员的教师资格认定工作也在逐步展开。截至2007年年底，全国共有1963.63万人取得教师资格。[2]

(二)教师资格制度实施的特征分析

在教师资格制度的实施过程中，表现出明显的连贯性和稳妥性特征，为教师资格制度的功能的有效发挥提供了一定的前提基础。

1.政策法规的连贯性

为保障教师资格制度在师资队伍建设方面引导作用的充分发挥，我国教师资格制度的法制规范体系是一步步逐渐形成的。先是在1993年颁布的《教师法》中提出教师资格的法制规范，对取得教师资格的对象、条件、认定机构、资格过渡办法、资格取消等作了相应规定。1995年颁布的《教育法》确立了教师资格制度。这些为实行教师资格制度作了原则性的规定。1995年国务院颁布《教师资格条例》对教师资格考试、认定等工作作了详细规定，对教师资格制度的具体操作实施作了更进一步的细化。1995年底原国家教委出台了《过渡办法》，对教师资格过渡工作进行了更具体部署与安排。正是这种连贯性，保证了我国教师资格制度的法制规范不断得以完善。

2.工作开展的稳妥性

教师资格制度在我国无历史经验可循，又不能完全照搬国外的做法，因此，在具体操作实施过程中，表现出在探索中不断累积经验，避免无谓失误的稳妥战术。先对相关在岗人员进行教师资格过渡，再选取有代表性的样本进行试点，在对试点工作进行经验总结、深入调查的基础上，出台《实施办法》，具体指导全国范围内的教师资格认定工作的全面实施。

(三)教师资格制度的政策目标

教师资格制度作为教师专业化的制度保证，受到世界各国的普遍关注。随着社会经济的不断发展，我国教师队伍建设已从数量保证迈向了质量追求，实行教师资格证书制度，提高教师专业化水平成为一种必然需求、一种迫切要求。?根据教育部人事司的政策阐述，我国实施教师资格制度是为了使政府、教育行政部门和学校能够依法管理教师队伍，从教师队伍的“入门口”把住质量关;优化教师队伍，促使教师队伍中未达到资格规定的教师努力提高自己的知识水平和教育教学能力;为教育系统以外的优秀人才人员从教开辟一条渠道;提高教师的社会地位。

由此可以看出，我国实行教师资格制度的政策目标首要在于保证教师的专业水准，提高教育教学质量。为此，需要通过实施教师资格制度，拓宽渠道，吸引优秀人才加入到教师队伍。提升教师的待遇地位，为教师任用的规范管理奠定坚实基础。这是教师资格证书制度的理想追求。

二、教师资格制度实施现状分析

教师资格制度的一系列政策法规的出台，开辟了我国教师队伍建设的新途径，其有效实施是实现政策目标的关键性环节。近年来，在我国教师资格制度实施中显现出来的问题值得认真反思并有待进一步解决。?

(一)政策实施的表面化

首先，在认定条件中，强调“申请认定教师资格者应当遵守教师职业道德”，但实践中，对于申请者的道德考核却往往流于形式，多依赖于相关部门出具的证明来判断，而相关部门出具的鉴定材料往往因缺乏对申请人的深入了解而敷衍了事，无法反映其真实情况。这就在申请人的职业道德素质方面缺少了保障。

其次，对于“申请认定教师资格者需具备相应的教育教学能力”这一最为重要的、承担教育教学工作所必需的基本素质和能力条件，并未制定出统一、具体、可操作的标准。

最后，在罚则中规定对职业道德败坏等相关人员撤销其教师资格，但在现实中遇到此类问题时，却往往是采取行政处分、调单位等方式来处理，并未按规定严格执行，使得部分不合格人员滞留在教师队伍当中，影响教师群体的形象。另外，在实践中，仍存在着教师“无证上岗”——无教师资格证担任教学人员现象，“拔高上岗”——持低一级教师资格证书到高一级学校任教的现象等。

(二)政策实施的缺损

在教师资格制度的实施中，出现了仅执行政策的部分内容或某些内容，从而导致政策“缩水”现象。[3]

这一问题主要体现在两个方面。一是对社会人员的教师资格认定上，非师范专业毕业的人员需参加教师资格考试才能获得教师资格，此前，他们必须按要求进行教育学、等相关学科知识的相应课时的学习并取得合格，但在现实中，参加教师资格认定的社会人员并不全是立志从教者，很多只是因就业形势严峻而先拿一个证书备用。基于此种想法的人员增多，以及相关的课程辅导组织机构过分追求经济利益，导致培训课时严重不足，甚至有的只是应对教师资格考试的“应试教育”，学习效果可想而知。

二是对师范毕业生的资格认证上，实行教师资格直接认定制度。而每年毕业生教师资格认定是在学生毕业之前进行，所依据的主要是学生所修教育学、心理学、教材教法类课程以及教育实习是否成绩合格、普通话是否达标、体检是否合格等，实践中尽管有些学生教育教学技能方面可能不达标，但实习指导教师考虑到这会影响学生的教师资格认定，也不会轻易给不合格的成绩，这就使得拿到教师资格的师范生的专业水平也打了一定折扣。

(三)政策实施的附加性

教师资格制度实施过程中，还出现少数在原有政策内容外加入了一些并非合适的附加条件与成分的情况，尽管是极少数，但因其影响政策执行的严肃性而值得关注。

在高等学校的教师资格认定中，申请认定高校教师资格的人员首先已经被高校聘用，工作第一年在所在的学校申请认定教师资格，而教师资格证书的发放要到第二学年度初。这就引发一个实际问题：在第一年的试用期满后，申请教师资格者离开该单位，有些学校就以不再有劳动合同关系、不属于本单位人员而拒发教师资格证书。教师资格一经教师资格审查委员会审定通过，其证书在全国范围内适用，不管该人员是否以后继续在原单位工作，原单位都应该尊重教师资格审查委员会的审定结果，否则会对教师资格制度的严肃性造成不良影响。

三、教师资格制度实施问题对策

教师资格制度实施中的问题是我国教师资格制度建立发展中的一种客观的存在。在我国，教师资格制度没有过往的历史可以继承，不论是在政策本身，还是在政策实施中，出现问题是在所难免的。所要做的是对问题作理性分析，有效地去解决问题。

出现上述教师资格制度实施问题的原因很多，首先是传统教育意识与观念的制约与束缚，缺少有法必依、执法必严的依法治教理念;其次是教师资格制度本身存在着一些缺陷和不足;再次是社会某些不良的行政风气的影响。对此，笔者提出以下解决方法：

(1)突出教师资格制度的重要性与严肃性，提高依法治教意识。只有当相关人员真正了解了教师资格制度，充分认识到这一政策的重要性与严肃性时，才会真正接受、认同这一制度，也才有可能自觉认真地执行这一政策。因此，政策执行部门在政策执行过程中，必须以各种方式，通过多种途径，对教师资格制度进行深入宣传，使人们形成“有法必依”、“执法必严”的意识，为教师资格制度的执行减少观念上的障碍。

(2)改进和完善教师资格制度，提高政策本身的合理性。政策本身的合理是政策有效实施的关键。我国的教师资格制度本身尚存在着准入制度不完善、认定标准可操作性不强、资格证书体系不完善等方面的不足，需要不断进行研究，从我国实情出发，制定出更完善的原则性与灵活性、指导性与可操作性相结合的教师资格制度，从政策本身为教师资格制度的执行提供有效支持。

(3)提升政策实施人员的素质，避免不良行政风气的影响。政策实施人员的素质是影响政策执行效果的直接因素之一。他们对教师资格制度的理解水平、对政策问题的敏锐性、对问题的正确认识与判断以及行政作风等都直接影响着他们在实施教师资格制度中的问题解决。因此，需要不断提高政策实施人员的素质和实施水平，为教师资格制度的实施提供优质的人员保障。

(4)加大政策实施的监督与评价力度，使政策执行真正落到实处。有效的监督是政策顺利执行必不可少的条件。在教师资格实施过程中，要形成有效的监督机制，加大监督力度，确保政策实施所需资源的顺利到位与合理使用，并及时发现实施中的问题，避免问题进一步延续或扩大。同时，还应加大教师资格制度的实施评价力度，具体分析教师资格制度在实际实施中的问题，及时发现与纠正实施中的偏差，尽可能减少政策实施的失误，确保政策实施真正落到实处。

实施教师资格制度是教育事业进入新的发展阶段、社会文明进步的标志。尽管我国教师资格制度实施中还存在一些这样或那样不尽如人意的地方，但随着教师资格制度在实践中的不断改进完善，教师资格制度将得到全面的有效实施，其对教师队伍建设的积极作用将日渐显现，并将从根本上提高教师队伍的整体素质，促进我国教育的改革和发展。