四川省安岳县农村税费改革的调查

四川省农村税费改革试点以来，在减轻农民负担的先行目标基本实现的情况下，分析和研究存在的矛盾和问题，尤其是能否实现确保基层财政运转和义务教育投入这两个目标，是当前最令人关注的问题。为此，我们对全省第一批试点县（市）之一的安岳县进行了调查研究。

一、改革试点顺利并已见成效

1．规范了农村税收的征收行为。

2．实施配套措施，堵塞有可能出现农民负担的反弹空间。

3．全面实施机构改革，精简机构，压缩人员。

4．认真推行教育人事制度改革，下大力气调整农村中小学校布局，严格教师编制管理，优化教师队伍，实现了教育资源的合理配置。

5．调整和改革财政管理体制，促进了农村税费改革顺利实施。

二、农村税费改革中存在的问题与难点

在调查中我们感到，站在乡镇基层层面看，税费改革推进顺利并取得了一定成效，这主要是在于从中央到县乡的精心组织实施，在于加大了对乡镇的财政转移支付力度，在于农村义务教育实行了由财政投入和教师工资县管的新机制。这三方面合力为乡镇基层创造了有利条件，但仍有一些问题要引起重视。

1．乡镇债务沉重，将会给乡镇带来新的困难。安岳县农村税费改革中按照实际测算，对乡镇减少的可用财力，上级财政通过各种转移支付达到8537万元，保证了乡镇政权的正常运转和义务教育的投入。但是尽管县委、县政府千方百计采取措施，全县累计消化债务555万元，还有8．9亿元债务（含合作基金等）。其中，乡镇债务4．9亿元，每年全县需要支付贷款利息4700万元，（其中，乡镇2100万元），据测算每年乡镇财政收入增长不够支付债务贷款利息10％，基层政权持续运转带来困难。

2．举办公益事业困难增多。安岳县为了减轻农民负担，取消了一事一议的制度，由于资金缺乏，乡镇、村难以举办公益事业。农村推行联产承包责任制后，农田水利、公路基本建设以及乡镇村公益事业受制于投资主体的影响，一部分乡（镇）村的桥梁水渠急待修理；关系到基本国策的计划生育和农村生态环境保护工作的积累性问题更多，税改后不能筹资筹劳，使一些公众共同受益的项目难度更大。

3．精简机构、压缩人员的出路狭窄。机构改革的目的主要是减少机构，压缩财政供养人员，提高办事效率。目前，要维持乡镇党委、政府、人大、政协、纪检、武装等六套班子及其必要的工作部门，每个乡镇三十余名干部其实不能算太多，如果再要压缩，其出路又何在？大规模精简教师则又与加强农村基础教育的客观要求很不吻合；精简事业编制人员，除撤消机构，否则就必须转由财政供养，财政不拨款就只有向农民收费，从形式上看似乎依靠向农民收费养活的人减少了，但吃财政饭的却增加了。

4．税费改革方案还不很完善，执行中难以把握。一是农林特产税的据实征收仍旧很难做到。由于其种植面积、销售价格及销售量都是变数，据实征收难度太大。二是税负不公。农业税按承包地面积征收，就使种地越多的农户上缴税费越多，那些从事第二、第三产业等收入较高的农户反而上缴得少。而且乡村间也因此形成较大的税负不均。少数地方原有的计划外耕地的税费负担不好落实。三是粮食价格低，加上一些品种退出保护价收购范围，使不少地方农民的售粮收入抵不上应缴税费，仍然要上门征收，形成新的矛盾。

5．乡镇财政增长幅度有限、平衡困难。这次税费改革使多数乡镇减收不少，但多数乡镇的财政本来就十分困难，农业税占乡镇财政收入的比重平均为74．3％，还有一半的乡镇在平均比重以上。这些乡镇的刚性收入主要依赖农业税费，而农业税费将在一定时期保持不变，这就是说半数乡镇财政在这个时期难以实现有效增长。这就使刚性增长的财政支出，特别是财政支付人员的工资增长，将成为无本之木。至于目前业已存在的债务，拖欠的工资，更是难以偿还。

此外，村级组织收入大幅下降，村、社干部补助出现困难。税费改革后，安岳县平均村级共减少收入2200万元。村平均减少2．34万元。要维持村级运转必须依靠上级财政的转移支付来维持。其他事业发展维持的最低水平出现了缺口。

三、努力探索税改难题的解决途径

1．坚待治本之策，用发展的办法化解矛盾（1）明晰农业发展目标和发展思路。目前，如何转变农业增长方式，改变粗放经营；在生产经营方式上，如何以经营来适应市场经济的要求，并提高农民收入和农业的比较效益，这是值得进一步探索的问题。同时，对贸、工、农分割，导致农业效益低、农民收入增长慢的问题也要有新的探索。为此，一是要大力推进农业市场化，就目前的情况看，适应市场化的信息问题、市场体系问题、市场主体的培育问题都做得不够，走向国际化更不够。二是提高农业专业化水平。三是用先进的科技来提升农业的发展水平、扩大消费需求。四是积极发展农业产业化经营。只有产业化才能打破贸、工、农分割的局面，留住加工、流通这两块的利润，解决农业增产、农民增收的问题。（2）积极推进城市化带动战略。安岳县结合农村税费改革，推进了行政区划的重大调整，其主要目的是为了解决行政区划与城市发展需要之间的矛盾，通过发展小集镇增强其辐射与带动作用。

2．以创新的思维方式和办法化解农村债务问题

农村集体债务过重是诱发乱收费、乱摊派、乱集资，造成农民负担过重的一个主要原因，也是实施农村税费改革的一种阻力。解决乡（镇）村的陈欠债务问题是安岳农村税费改革的一项重要的后继性工作。

如何解决乡村集体债务问题，安岳县在实践中，大胆探索，勇于创新，除已经清偿了一批历史债务外，还创造了一些好的做法，推广了一些成功的经验，如组织财政、审计或中介机构对乡（镇）村债务复审，挤掉债务水分，分清债务性质，鉴定落实还债的责任部门和责任人。对于确应由乡镇承担的债务，通过组织收欠还债、核销还债、建立偿债准备金制度以及调减等措施逐步加以解决。又如通过转让、出租、承包、股份合作制等形式，积极盘活存量资产，化解债务矛盾，对于经济发展后进的乡镇，其债务可以实行免利息、减利息的办法，对确实十分困难的乡镇，还可以采取减和免的措施，由政府财政承担。

3．用创新的思维和办法积极稳妥地搞好农村教育布局的调整

农村税费改革所涉及的教育布局问题和财政负担问题，在调查乡镇表现比较突出，即使是在比较富裕的乡镇也反映强烈。安岳县改革教育体制、部门调整已经取得较好的效果，但对于教育布局的调整还要立足现在、着眼未来。要综合考虑人口密度、地理环境、交通状况，以及农村人口将大量转入城市等现实因素，科学规划、因地制宜地搞好调整，并尽可能将学校向城市和农村中心集镇集聚。应允许和鼓励农民选择学校，送子女进城求学。

4．用创新的思维和办法解决税费改革中的其他难题

税改中其他一些难题，也应该用创新的思维和办法去加以解决。许多办法和创意在群众中，关键是要相信群众、依靠群众、做好调查研究和集思广益的工作。

例如，一年一度的农村筹资筹劳问题还需不需要？如果取消了则会影响农村的发展，有的基层干部和农民就建议采取并年集中使用的办法。这种积少成多的办法可以办成一两件大事，当然这样做必须征得大多数村民的同意，必须先积攒，后使用，先积攒的资金要专户储存，不准挪作他用。还有的人建议邻村之间可以开展筹资筹劳等方面的互助互济。今年先办你们村的事，明年再办我们村的事。关键是村与村之间要建立信用，不搞平调，安岳县实行村账乡管的办法堵住了村里乱支乱用的漏洞，目前还应该坚持下去。

又如，农村的水利建设问题，由于税改以后，资金投入机制发生变化，两工和公积金取消，村内的农田水利工程由村民实行一事一议来解决。但占农村水利工程总量70-80％的跨村、跨乡工程谁来负担，谁来投入，谁来组织实施，为保证农村的水利建设，国家要加大资金投入，国家对农业的补贴，要逐步转到以水利为重点的农业基础设施建设上来，大型水利工程要继续坚持以政府投入引导为主。跨地区工程要由受益范围内的单位与个人共同出资、统一兴办。这一点，对安岳县以及其他100万人口的丘陵大县特别重要。

再如，在调查中有的基层干部和农民建议：税改后农民的负担轻了，一年的税负可以一次缴纳，不必再分为夏季与秋季两次征收，这样还可以大大减轻税务部门的征收压力，减少税收成本。对于纯农户和种田大户负担较改革前减幅不大，甚至有所加重的问题，也有不少地方的同志提出改进建议。他们认为，改革前农业税是按田亩征收，而三提五统是按人征收，税费改革后一律按田亩征收，农民负担由人口向土地转移，形成了种田越多负担越重的反常现象。为缓解这一矛盾，农业税附加可考虑改为以村为单位按劳负担。

5．克服旧体制的惯性作用，坚定农村税费改革的必胜信念

安岳县的农村税费改革已经取得了很好的成效，但由于旧体制的惯性作用，化解各种累积性矛盾的难度很大。因此，当前我省的农村税费改革一定要在巩固和深化上做好文章。一方面要防止滋生松懈、畏难和厌战情绪，继续发扬知难而进，知难而上，持之以恒，连续作战的作风，把工作做得更好。另一方面对前阶段的工作认真的回头看，针对存在问题及时地、实事求是地调整政策和工作部署。