工程建设领域职务犯罪情况分析

为贯彻落实省、市“两会”代表委员对预防职务犯罪工作提出的意见建议，进一步加强和改进工作，结合我市基础设施建设加快，工程建设领域资金投入大、工程项目建设多，工程建设领域职务犯罪易发多发的实际情况，为进一步加大对工程建设领域职务犯罪的分析和研判，开展好我市工程建设领域的职务犯罪预防工作，现将我市2008年至2011年工程建设领域职务犯罪情况分析如下：

一、2008年至2011年全市工程建设领域职务犯罪的总体情况及特点

2008年至2011年，全市检察机关在工程建设领域共立办职务犯罪案件89件96人。其中，2008年11件11人;2009年17件17人;2010年38件38人;2011年23件30人。案件呈总体上升趋势。通过对上述案件的统计分析，我市工程建设领域职务犯罪案件呈现出以下特点：

(一)工程建设领域职务犯罪案件多为贪利型职务犯罪，受贿犯罪比重大。其中贪污犯罪案件18件24人，占20.2%;受贿犯罪60件60人，占67.4%;同时触犯贪污、受贿两个罪名的案件5件5人，占5.6%;挪用公款案件2件3人，占2.2%;玩忽职守案件2件2人，占2.2%;行贿犯罪案件2件2人，占2.2%。

(二)从发案单位性质来看，工程建设领域职务犯罪发生范围广，但相对集中。89件案件所涉及的单位或领域包括党委、政府机关、交通、卫生、移民、国有企业、国土、教育、乡(镇)、村等。这些领域或单位均涉及到工程建设项目，有的是单位办公楼建设、有的是职工宿舍、也有的是道 路交通等公共基础设施和项目建设。案件相对集中的部门或领域一是政府机关，共19件19人，占立办案件总数的21.3%;二是交通系统，共21件21人，占立办案件总数的23.6%。

(三)从犯罪嫌疑人的身份来看，工程建设领域科级干部职务犯罪现象突出。89件案件中，涉及正科级领导干部28人，占立案人数的29.2%;副科级以下干部50人，占案件总数的52.1%;处级干部5人，占案件总数的5.2%;专业技术人员7人，占7.3%。

(四)从发案环节来看，职务犯罪几乎涵盖了工程建设的各个环节。其中，发生在工程招投标环节的案件25件;工程建设过程中(主要指工程建设中的款项拨付、相关问题的协调、处理等)的案件49件;征地拆迁环节17件;检查验收环节4件。

(五)权钱交易特征明显。主要体现在两个方面：一是“一把手”犯罪现象突出。在工程建设中，单位“一把手”利用权力进行权钱交易现象突出。89件案件中，涉及“一把手”犯罪33人，其中31人受贿，2人贪污;二是发案环节相对集中于招投标环节、工程款拨付环节和工程建设环节，其中，招投标环节25件，占28%;工程款拨付和工程建设环节49件，占58%。

(六)犯罪金额呈上升趋势。其中，2008年涉案金额211.8万元，人均犯罪金额19.26万元;2009年涉案金额290.46万元，人均犯罪金额19.36万元;2010年涉案金额535.5万元，人均犯罪金额21.99万元。

二、发案主要环节及其表现形式

工程招投标环节。作案方法主要表现在两个方面：一是故意拆分整体工程，规避招投标，从而利用权力使潜在的中标人中标，从中收受贿赂。如鲁甸县原电力公司经理桂某受贿案，在该公司及下属部分乡镇供电所办公用房建设中，故意把工程拆分为主体工程和装修工程，并在预算时将金额控制在50万元以内，规避招投标，在发包时从中收受贿赂。二是以合法的招投标行为掩盖私下的交易行为。如2010年永善县院查办的赵某某受贿案件，整个案件的招投标行为合法规范，但行、受贿方却在招投标之前已私下进行了行、受贿行为，后续的招投标却使得私下交易更为隐蔽，增加了查办案件的难度。

征地拆迁环节。征地拆迁环节的职务犯罪案件主要发生在公路建设征地拆迁过程中。作案手段主要是篡改原始调查数据、抬高被征土地级别和林木类别，虚报冒领实施贪污或受贿行为。如2003年-2005年，在水麻高速公路建设征地拆迁过程中，水富县两碗乡“支路办”主任谌某某和国土所所长杨某某利用职务上的便利，采取提高土地等级、虚报征地面积、将灌木林变更为三级旱地或者变更为用材林等方式“帮助” 村民黄某某、魏某某、王某某、李某某、温某某、余某某等人多获取赔偿补助款，村民黄某某、魏某某等6人为表示感谢，分别送给谌某某、杨某某贿赂款共计45200元。又如镇雄县院查处的邓某某涉嫌贪污、受贿一案，据查，征地工作开始后，因邓某某等征地组成员吃住于周某某家，周便提出请邓等人在丈量、登记时对其和亲人给予关照，致使周某某、其兄周某某、其妻弟朱某某、朱某某等四户的土地和树木类别数量被抬高、增大，实际领取国家征地补偿资金110071元，超额获得58950元。事成后，邓收取上述 四户好处费共计12000元。

工程资金拨付环节。这一环节的职务犯罪主要表现为：一是建设单位有钱不发，故意拖欠，不严格按照建设合同规定的付款时间付款，从而达到迫使承建商向其行贿后再将工程款发放;二是承建商为了能按时按量获取工程款，主动行贿;三是承建商为了提前获得工程款，从而主动行贿。如2008年永善县院查办的县交通局局长陈某某受贿案、陈某某收受贿赂后即安排财务人员向承建商拨付工程款。

工程验收、结算环节。这一环节诱发职务犯罪的原因较多，主要表现在几个方面：一是主体工程竣工后，附属工程的承建利益可观，承建商为了获取承建附属工程的利益主动行贿，增加了建设单位主要领导受贿的可能性。二是工程竣工后因工程款的结算问题引发职务犯罪，建设单位或是不按时结算，或是不及时结算有意拖欠工程款，迫使承建商向其行贿;承建商或是为了尽早结算收回工程款，或是结算后为了早日收回其垫资的资金，主动行贿。三是竣工后，承建商为了以后能再次与建设单位合作，寻求长期利益，主动向建设单位主要领导行贿。从我市检察机关查办的工程建设领域职务犯罪案件来看，大部分案件是上述三个原因相互交织，行、受贿双方已形成长期经营，彼此心照不宣的默契。

三、我市工程建设领域职务犯罪发案原因

通过对上述案件的统计、调研与分析，导致我市工程建设领域职务犯罪案件发生的主要原因是：

(一)主观方面

1.重业务，轻思想政治教育和法律法规教育的现象客观存在。工程建设领域职务犯罪案件主要发生在有工程承包决定权的单位“一把手”、工程建设的各个环节中的相关管理人员和业务人员。这些人员所从事的工作专业性强，工作任务重，客观上导致了在工程建设过程中重效率轻思想政治教育的现象的存在。在对部分发案单位开展预防调查后，我们发现这些单位和部门平时不够重视职工的思想政治教育和法律法规教育。通过对威信县交通系统职务犯罪案件的调查，我们发现，威信县交通局虽设置有专门的纪检监察部门，但长期由办公室代管，教育工作始终处于无领导重视，无专人负责，不能正常开展工作状态，由此带来的结果是：个人不愿学，单位不组织学，廉政学习、法制培训、警示教育基本未开展。正如犯罪嫌疑人安某某、曹某案发后忏悔称：“以前根本没把学习当回事情，不但自己很少学习，也很少组织干部职工开展法律知识和廉政警示学习，随着时间的推移，思想就逐步放松和蜕变了，不但我们自己犯了罪，职工也跟着犯罪，是我们没有以身作则，这是教训”。此外，忽视教育的基础性、治本性功能还极易导致干部队伍的法律意识淡薄，对自己行为的性质和后果认识严重不足。如威信县运管所所长李某某伙同会计、出纳伪造发票虚列开支实施贪污一案，三人勾结作案的动机就十分直接，简单认为工作那么多年，没有功劳也有苦劳，整点钱来分，只要三人不说，其他人不知道。由此可见，教育乏力甚至缺位，必然导致违纪违法案件丛生、突出。

2.法律意识淡薄。通过对案件的统计分析我们发现，工程建设领域职务犯罪嫌疑人法律意识淡薄也是职务犯罪频发的原因之一。如永善县院办理的卢某某受贿案，其供述在帮助别人搞定工程项目作后，总有人给自己送钱，在推辞不了之后，就认为送钱的人是自己的朋友给自己的感谢费便收下了。这也是法律意识淡漠的表现。

3.贪欲膨胀。这是所有贪利型职务犯罪的共同原因。在工程建设领域的职务犯罪中，更为明显。在我们统计的84件案件中，因饥寒而起盗心者几乎没有，更多的则是位高权重后的贪欲所致。如原永善县委常委、常务副县长刘某某受贿案，其受贿金额并非用于补贴家用，而是用于个人和情妇购房或消费。

(二)客观方面

1.行业潜规则盛行。在现实社会中，工程建设领域竞争异常激烈，长期处于“僧多粥少”的局面。有的建筑企业、建筑商、业务代表为了在竞争中取胜，不惜违背商业道德，对拥有决定权、发包权、审批权、验收权的相关人员通过回扣、贿赂等不正当竞争手段进行攻关，以达到自身商业利益最大化的目的。这种“潜规则”在工程建设领域客观存在甚至明朗化，逐渐演变为“明规则”。如在办理工程建设领域职务犯罪案件中，个别行贿人就明确表示，在现实中，不付出“代价”是根本搞不到工程的。行业潜规则的盛行，在破坏正当的商业竞争的同时，也让拥有决定权、发包权、审批权、验收权的国家工作人员职务犯罪风险加大。

2. 监督乏力，权力运行失去应有的制约。这是当前职务犯罪多发，特别是“一把手”犯罪高发的一个根本原因。“一把手”说了算的现象在职务犯罪中较为普遍，工程建设领域也不例外。有的部门或单位主要领导集人、财、物权于一身，行使权力随意性大，大事小事往往“一把手”说了算，反映在工程建设领域就突出表现为在工程招投标、工程款拨付、工程验收、工程决算等环节“一把手”的作用特别明显。对比分析巧家县交通局局长万某某受贿案和威信县交通局局长安某某受贿案，不难发现，上述两案存在许多共同之处。一是两人担任交通局局长时间大致相同，都是2007年，而案发时间均为2010年，作案持续时间基本上都是三年;二是两人工作职责一致，但都在农村公路通达工程建设中利用工程款审批拨付和工程验收、结算权力肆意收受多名承建商贿赂;三是两人所主持的交通行政管理部门均发生了多人作案、多人被立案查处现象。这足以说明，没有监督的权力必然导致腐败，甚至是群体性职务犯罪的发生。

3.有章不循，违规甚至违法操作，制度流于形式。工程建设领域的违规甚至违法操作集中表现为违反国家招投标管理规定直接发包工程，导致工程建设领域职务犯罪案件易发多发。以农村通达公路建设为例：我国《招标投标法》明确规定，50万元以上的工程建设项目必须采取公开招标的方式进行，其目的就在于规范市场竞争行为，营造公开、公平、公正的竞争环境，杜绝暗箱操作和个人说了算。但是，在农村公路通达工程建设过程中，这一明确而具体的禁止性规定却没有被真正贯彻执行，招标方往往抓住法律、政策规定相对笼统，有漏洞可钻这一制度缺陷，通过打“擦边球”的方式规避公开招投标。一是通达工程基本上都以邀标和议标的方式进行“竞争性谈判”发包;二是不对承包方的资质作任何要求，导致各种各样的“小包工”参与到工程建设中来;三是将工程化整为零，刻意分割成若干小工程以“竞争性谈判”方式发包。如大关县院立案查处的大关县交通局局长黎某某受贿案件。据查，黎在明知工程项目交给没有建设资质的自然人承建是违法的前提下，仍在该局党组会议上提出将建设项目交由万某某等人承建，致使万某某、张某某、向某某等人未经招投标程序，便承建了大关县十余处通达工程建设项目。其间，黎某某累计收受三人贿赂29万余元。

4.工程建设涉及面广，程序复杂，审批环节多，有的政策滞后。一项工程建设从招投标到工程竣工验收，涉及的面广、环节多，而且每一环节的所涉及的事项都比较繁锁，因此对工程建设资金的使用，只能从大面上进行监督，而对那些细小的开支也只能概括地进行监督，从而形成了监督盲区，对工程建设的监督管理难以做到面面俱到。加之人力、物力均为有限，难以形成全面细致的监督网，客观上给职务犯罪的滋生留下了空间。同时，在工程建设领域，政策的制定对职务犯罪的产生也有着重要影响。以农村通达工程为例：政府投入低，加之规定通乡、通村油路工程由乡(镇)级政府组织实施，有的工程甚至由村组织实施，导致部分工程被层层分包、转包，由于政府投入原本有限，更使得大量工程从开工之日起就处于无设计、无预算、无验收的状况，给职务犯罪分子形成了大量的可乘之机的同时，也出现了公路建设的质量隐患。

5.对行贿犯罪打击和教育的力度不够。长期以来，检察机关高度重视职务犯罪的查处，坚持“有案必办”的原则，严厉打击各种职务犯罪行为。但在实践中，对行贿犯罪的打击力度远不如对受贿犯罪的打击力度;从教育的角度来看，对行贿犯罪的预防教育几乎是空白。对行贿犯罪教育和打击的力度不够，使得行贿行为不断增多，花样不断翻新。导致受贿犯罪数量增加的同时，查处难度也相应增大。

四、预防对策及建议

(一)加大对工程建设领域职务犯罪预防教育工作力度，在职务犯罪相对集中的单位或行业开展专项预防活动。针对工程建设过程中容易发生职务犯罪的各个环节，加大对涉及工程建设立项、审批、招投标、预算、管理、监理、验收、决算等环节人员的教育工作力度，通过正反典型案例的教育，帮助上述人员建立正确的金钱观、幸福观，牢固树立廉洁意识，促进其依法办事、依规办事。对发案相对集中的部门如涉及工程建设的政府机关、交通系统开展专项预防活动，通过点对点的预防达到整体预防的目的。加大对工程建设承包商或者建筑企业的法律法规教育，增强依法经营意识，从而减少或杜绝行贿行为的发生。

(二)强化监督。工程建设领域的监督需要从内部和外部两个方面进一步完善和加强。在内部监督上，一是要强化上级部门对下级部门的监督和管理。上级部门对下级部门或下属单位重大工程建设项目要实行立项审查制，从工程建设之初，纪检监督部门就要全程跟踪进行监督，并把监督行为覆盖到工程建设的每一个环节，从源头上堵塞可能存在的漏洞，防止职务犯罪嫌疑人有机可乘。二是要加大工程项目公开力度，让本系统、本单位干部职工对工程建设项目的资金使用情况、承建单位、工程进度、工程质量等有直观的了解，从而提高群众对本系统、单位在建工程的关注度和监督力度。三是领导班子内部要相互监督，对明显不符合法律、法规或合同约定的决策及时制止，防止“一把手”盲目决策或受经济利益趋动违法、违规决策。在外部监督方面，主要涉及一些关系民生、民利的工程建设项目，一是要加大工程建设项目公开、公示力度，增加透明度。涉及建设管理的城建、监察、纪委、计委、工商、金融、消防、供电等各部门应当相互配合、各负其责，共同把好工程立项、报批、招投标、资质审查、工程监理、竣工验收等各个环节的关口，从工程项目源头预防职务犯罪的发生。二是要适时对工程建设项目资金使用情况进行审计，防止违法违规挪用工程建设资金;三是对涉及民生、民利的重大工程建设项目，纪检监督部门应当全程跟踪，强化监督。必要时，市委预防职务犯罪工作领导小组办公室应当全程介入针对重大工程项目开展专项预防工作。

(三)理顺招投标管理体制，建立健全预防工程建设职务犯罪的长效机制。一是进一步整合政府有关职能部门在招投标工作中监督管理权力，加强建设行政管理部门对工程招投标工作的管理。对建设项目的具体事项要通过网络等载体一律公开，特别是土地征用中的丈量结果、补偿金额、工程发包、分包、租赁，建设资金的使用和工程材料的来源以及工程设计变更等重要环节，接受广泛监督。二是进一步深化完善统一招投标平台建设，通过更深层次的改革，建立有效的制衡机制，加大监督力度，以权力制约权力，以法律规范市场，不断完善体制、机制、制度上存在的缺陷和漏洞，建立健全防治工程建设领域职务犯罪的长效机制。

(四)及时完善、更新政策，使相关政策和措施符合实际发展的需要。建议工程建设项目管理职能部门加强对相关法律法规和政策规定在执行过程中存在的问题的调研，及时发现执行中存在的问题，提出解决办法报上级主管部门或当地党委、政府，便于决策部门及时调整工程建设领域的相关政策、措施，使政策和措施更加符合工程建设领域发展的需要，从而达到堵塞漏洞，预防犯罪的目的。

(五)加大对行贿犯罪行为的查处和打击力度，强化行贿犯罪档案查询工作。检察机关、纪检监察部门在查处受贿行为的同时，要重视对行贿行为的打击。纪检监察部门在查处案件过程中，发现有行贿犯罪行为的，应当及时移送检察机关立案查处;检察机关要加大对行贿犯罪行为的打击和教育力度，象重视对受贿犯罪的查处一样重视对行贿行为的查处和打击;检察机关职务犯罪预防部门将进一步加强行贿犯罪档案的录入和查询工作，向社会提供行贿犯罪查询;建议工程建设管理部门和涉及工程建设的单位、行业对工程承建企业或个人、工程监理单位或个人、工程物资经销商或个人等向检察机关进行行贿犯罪档案查询，并对有行贿犯罪行为的单位或个人取消竞标资格或承建资格。

(六)进一步加大对工程建设领域的职务犯罪预防工作。

建议市、县(区)委预防职务犯罪工作领导小组进一步加强对工程建设领域职务犯罪工作的领导，严格按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》精神，安排部署好工程建设领域的预防职务犯罪工作。各职能部门要充分发挥主观能动性，抓好自身反腐倡廉建设，要高度重视职务犯罪预防工作的重要意义，自觉采取措施，建章立制，强化监督，堵塞漏洞，遏制职务犯罪行为的发生。市、县(区)委预防职务犯罪领导小组办公室、两级人民检察院要加强对工程建设领域职务犯罪工作的领导和指导，针对辖区内的重大工程建设项目适时介入开展预防工作，确保工作建设领域的干部安全、资金安全和工程优质。