县级审计工作可持续发展调研报告

关于县级审计工作可持续发展的探讨

由于受经济环境、执法环境、管理体制等方面的限制，致使基层审计工作存在许多困难和问题，制约了县级审计机关的科学发展和管理体制转型。在此对县级审计体制的现状、存在的问题以及改革对策作以探索。
一、县级审计机关的现状
我
国的政府审计制度始建于1983年，属于行政模式，对政府负责，保证政府财经财经政策、法令、计划、预算的正常实施，对我国30年来的经济建设发挥了相当大的促进作用。
（一）领导体制
《宪法》规定：县级以上地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上级审计机关负责。审计机关在本级政府行政首长（正职）和上一级审计机关的领导下开展审计工作，对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。作为县级审计机关来讲，同时受本级人民政府和上级审计机关的双重领导。
（二）审计人员
审计机关原则性强、业务能力要求高，随着经济社会的发展，愈发凸显出其监督作用的重要性。现各级审计机关对人员配备的要求也越来越高，但是县级机关的管理体制限制了基层审计机关的人员更新，由于编制有限，高学历专业人才不愿“回归”等原因，造成专业人员缺乏，人员更新困难，年龄结构老化，存在青黄不接现实。
（三）审计经费
审计经费是保证审计监督独立性的重要因素。由于国家审计机关承担着对政府资金的监督职责，《审计法》第十一条规定：“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”但在现行体制下，县级审计部门工作环境艰苦，工资待遇较低，因预算安排不足和临时追加任务等不可预见的支出造成的经费缺口，为审计发展带来了诸多困难。再者说，地方审计机关的经费由同级财政部门审批，审计经费来自于被监督的财政部门，存在交叉制约，审计机关的独立性会受到影响，审计监督存在流于形式风险。
二、县级审计机关管理体制存在的问题
当前，县级审计机关面临着独立性相对较差、人员配置不合理、专业技术相对落后、审计经费不足、审计结果披露受限等等情况，制约了审计工作的深度和广度，导致审计质量和效率难以有质的提高。
（一）独立性不强，职权未执行到位
依照《宪法》和《审计法》的规定，国家审计主体在依法独立行使其职权时，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。“保持独立地位”是审计机关和审计人员客观公正进行审计的基础。独立性相对较差的问题在县级表现尤为突出。由于县级审计机关在本级行政首长领导下开展工作，审计人事任免受制于本级政府，工作重心也转移到服务地方经济的发展方面，更多考虑的是地方经济利益，因此， “县级国家审计机关”实际上是“县级地方审计机关”，一定程度上审计机关不能依法严格进行监督和处理，审计的客观公正性大打折扣，不利于县级审计机关的发展。
（二）人员配置不合理，业务素质不够高
一是年龄结构老龄化，青黄不接现象严重。现在实行的公务员考录制度，明确了行政事业单位的进人方式和用人办法，人事部门紧把人员入口关，编制受限，身份得不到明确，使得基层审计机关人员不能及时补充年轻干部，年龄结构得不到优化调整，现有业务骨干的“传、帮、带”作用难以发挥，严重影响着基层审计事业的可持续发展。
二是专业人才短缺，业务素质不高。较高的业务素质和丰富的实践经验，是审计人员做好本职工作，提高审计质量的必备条件。县级审计机关受当地经济发展程度的影响，吸引人才的能力较弱，人才流动性也差，金融、计算机、工程造价、预决算等专业人员很稀缺，目前“金审工程”已在全国审计系统逐步开展，审计机关运用计算机、数据库等方法实施审计监督，这些高科技的审计手段必然由高素质的复合型审计人才来实施。所以，当前县级审计机关复合人才稀缺状况，将影响其向高质量、高效率方面发展。
（三）经费不足，制约审计质量发展
一是制约了审计力度。众所周知，财政是审计监督的主要对象，审计机关与财政部门是一种监督与被监督的关系，但是，财政部门具有编制预算、安排各部门经费的职能，所以审计机关为了能够顺利解决自身经费而不愿得罪财政部门，往往在一些问题的定性、反映和处理方面作出退让，这样势必会影响到审计质量和审计执法力度。
二是制约了审计创新。“交叉审”、“上审下”是已被实践证明有利于加大审计执法力度、提高审计质量的行之有效的方法，但在实际工作中，难以得到充分推广运用。主要原因，不外乎是“交叉审”、“上审下”都要比同级审需要更多的经费，需要适当加大审计成本。但目前情况下，多数审计项目因经费不足的制约只能采取“同级审”，审计质量所受到的影响不言而喻。
三 是制约了信息化建设。随着被审计部门和行业信息化建设的快速发展，审计监督也受到新的的挑战。而目前一些经济欠发达地区审计机关由于财政困难，审计信息化建设投入明显不足，发展严重滞后，未能与审计署“金审工程”同步。
四是制约了培训的广度和深度。实现审计人员知识结构的优化和知识的全面更新，是我们各级审计机关的当务之急。但是，因经费的
制约，教育培训的深度和广度受到了限制，培训的内容、规模都还远不适应审计工作的要求，也因达不到一定的量而难以形成规模效应，这种状况无疑制约着审计队伍整体水平的提高。
五是制约了廉洁程度。由于我国各地经济发展的不平衡性，一些经济欠发达地区审计机关经费缺乏稳定可靠的保障，至今难以全部实现“八不准”的要求，执行审计任务时，在食、住、行等方面还难以完全摆脱对被审计单位的依赖，不同程度地制约着审计执法的力度和廉政建设的深度。
（四）审计结果披露受限
按规定由审计机关代表政府向人大常委会作审计工作报告，但审计机关受本级政府领导，一些涉及政府及其组成部门的铭感问题，往往容易在审计报告中按照政府领导的意图处理，或避重就轻、轻描淡写，或压制不报，无法全面、真实、客观地反映事实，公布的审计工作报告往往是经过政府“过滤”后的，很难保证审计结果的完整性和客观性。
三、完善审计体制的对策
根据刘家义审计长提出的“现代国家审计是经济和社会运行的一个免疫系统”的基本定位，如果审计管理体制的监督职能不到位，职责履行不到位，审计的“免疫功能”则无法发挥作用，致使审计的执行力、公信力下降，也辜负了政府的期望和群众的重托。因此，我国现行政府审计体制如何完善才能最充分的体现国家意志，最有利于社会主义现代化建设的顺利进行，就成为迫切需要解决的问题。
（一）统筹全省审计工作，整合审计资源
一是全省统筹，优化审计整体效用。建议实行省以下审计机关垂直管理，强化系统整体性意识，综合考虑审计机关内部职能的划分与上下级审计机关之间事权的划分，实现审计系统的整体优化功能。
二是整合资源，完善社会监督体系。实行省以下审计机关垂直管理后，应把省、市、县三级审计机关的审计资源和审计力量整合起来，充分挖掘各级审计机关的潜能，以解决上下级审计机关之间力量不均衡的矛盾，最后实现审计监督效能的明显增强。
（二）发挥审计免疫系统功能，加强廉政建设
审计要想发挥好反腐利剑的作用，就不能游离于地方政府之外。实行省以下审计机关垂直管理后，可能会导致审计对象与政府的工作重心出现一些偏差，审计机关与地方政府和有关部门的沟通与协调应当是一种内在要求。上级审计机关不应仅限于对基层审计机关的领导和业务指导，还应在干部监督、反腐倡廉等方面加强与地方政府的联系与合作，促进地方审计机关更好的发挥“免疫系统”功能，为县域经济发展保驾护航。
（三）完善审计公开机制，打造阳光审计
随着我国政务公开的推行，群众民主法治意识的提高，对审计机关提升审计成果，推进审计公开，增加审计工作透明度提出了更高的要求。通过实行审计结果公告制度、审计追踪报告制度、财务信息披露制度、政务公开和双重承诺制度，让审计公开变成一项日常制度，把审计监督和群众监督、舆论监督结合起来，才能更好地保证公众的知情权，更好地对政府和有关部门进行有效的监督。
（四）加强审计队伍建设，提高人员素质
审计人员的政治素质、业务素质高低与审计风险大小有密切关系。就目前来讲，我国的审计主体自身还存在着许多不利于发展的缺陷，随着审计深度和广度的提高，审计队伍的整体素质还不能适应愈来愈高的审计质量要求。正因，就需要对原有的审计机关和人员管理模式进行改革和创新，以适应新经济环境的要求。
一是制定和完善审计人员准入制度，把好人员进口关。审计机关与其他政府部门相比，专业性强、综合性强，审计队伍必需一批政治觉悟高、业务技能过硬的专业人才。其人事权虽然由当地政府掌管，但应该有严格的用人标准，完善人员准入制度。可在政府有关部门的支持下，积极与组织人事部门加强联系，可否考虑给基层审计机关增加聘任制人员编制，从源头上把好关，使审计队伍整体基础素质不断提高。
二是积极加强干部交流轮岗和人员的后续教育。建议广泛调动一切积极因素，创造一种外部环境，加大系统内上下级审计机关、同级审计机关及系统内外的干部交流轮岗力度，同时，在一个机关内部的各个岗位也要实行定期轮换交流制度，发挥每个人的特长，以培养“一专多能”的复合型人才为目标，着力改变审计人员的知识结构。建议县级审计机关经常参加上级部门举办的各种业务培训、经验交流，重点培养一批计算机、工程建设审计、财政金融审计等亟需的专业人才，为审计干部的成才、成长、拓展较大的发展空间，促进县级审计机关整体业务水平的提高。
三是探索计算机辅助审计技术，不断提高审计效率。随着社会经济的不断发展，县级审计机关的审计对象、审计的内涵也不断发生变化，原始的手工详细审计方法已不能适应现代审计发展的需要。因此，上级审计机关应该有针对性地在计算机辅助审计方面给予帮助和指导，让县级审计机关在计算机辅助审计应用方面有所突破，在这些项目审计上能娴熟运用现代化的审计手段、方法和技术，不断提高审计质量和审计的效率，彻底改变电脑只用于文档处理或简单公文应用的局面。
总之，依法审计、客观公正是国家审计的职责，查处违法乱纪是国家审计的义务。县级审计机关要以监督者的身份维护国家资金的使用效益，要以守护者的身份保证国有资产的保值增值，要以管理者的身份规范市场经济运行，要以建设者的身份提出合理有效的审计建议，全方位的为县域经济发展服务，发挥保驾护航和服务大局的作用。