“乡财县管”财政管理方式分析

[摘要]文章介绍了“乡财县管”财政管理方式所存在的一些问题和解决方法。

[关键词]“乡财县管”;财政管理

“乡财县管”财政管理方式是指以乡镇为核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支，其核心内容是“乡财县管乡用”。“乡财县管”财政管理方式是为促使乡镇财政尽快走出困境进而加快发展所做的积极而有益的尝试，它有利于规范和节约乡镇支出，有利于堵塞乡镇乱收费、滥开支和乱进人、滥举债的漏洞，也有利于控制乡镇财政供给人员和债务的不合理增长和膨胀等等。

1“乡财县管”财政管理方式也存在一些问题

1.1与现行的《预算法》有相冲突的地方。如果目前“乡财县管”财政管理方式中的乡镇预算由县乡两级共同编制，而且由县级财政部门的“乡镇会计核算中心”直接管理乡镇财政收支，以及实行县财政局对乡镇财政机关的垂直管理等，实际上在很大程度上剥夺了《预算法》规定的乡镇政府的预算管理权，使“一级政府一级预算”无法得到真正的、全面的落实。

1.2进一步削弱了乡镇政府的职能。财政部门是一级政府的重要职能部门，财政手段是政府进行调控的重要杠杆。实行“乡财县管”后，乡镇财政机构归县财政部门垂直管理，收支管理权又转移到县“乡镇会计核算中心”，这就使本来就职能严重不全的乡镇政府又在很大程度上丧失了财政管理职能。

1.3形成了财政支出事实上的“双审批”制。实行“乡财县管”后，乡镇的各项支出，一般先由乡镇财政结算员按月编制用款计划，交财政所长审核并报乡镇长签字审批，然后再报县“乡镇会计核算中心”核准，最后办理资金拨付手续。可见，在这个程序链中，乡镇要完成一项支出，实际上必须通过乡镇级和县级财政部门的双重审批。

1.4增加了行政成本，降低了办事效率。实行“乡财县管”后，有关乡镇财政管理的工作量大大增加了，管理程序增多了，手续复杂了，整个工作程序链拉长了。工作量的大幅增加，必然使行政成本上升，办事效率降低，从而使“乡财县管”的负面效应被放大。

1.5弱化了乡镇经济发展成果与其财政利益之间的直接联系。实行“乡财县管”后，乡镇的财政支出与财政收入之间、财政收入与经济发展之间的联系被淡化，有的乡镇可能产生对其财政收入增量甚至存量被调整的担忧，可取产生依赖县级财政的等、靠、要思想，甚至可取铤而走险，采取不正当手段逃避县级财政部门的监督和管理等等，势必会影响乡镇经济发展和当家理财的积极性。

2如何一方面最大限度地充分发挥“乡财县管”的有利面，另一方面又最大程度地消化和减少它的弊端，从而使“乡财县管”工作健康有序运行呢?

我们认为应采取以下几项措施：

2.1将是否实行“乡财县管”的决定权交给县级政府。事实上，各个乡镇经济发展水平差异很大，财政实力差距很大，财政管理水平参差不齐，财政收支的规范程度不一，财政供给人口的比例相差悬殊。由于这些因素的存在，县级政府应广泛听取所属乡镇的意见，再决定所在县是否实行和何时实行“乡财县管”财政管理方式。即便实行“乡财县管”财政管理方式的县(市、区)，也应根据所属乡镇的差异和要求，将一些乡镇不纳入或一个阶段不纳入“乡财县管”的范围。总之，不宜搞“一刀切”。

2.2明确和坚持六个基本原则

2.2.1财政分配利益向乡镇倾斜原则。按照积极稳妥、简明规范和让利于乡镇的原则，进一步调整和完善县乡财政体制，加大对困难乡镇的扶持力度，充分考虑农村税费改革对乡镇财力的影响，从体制上保证乡镇工资发放和正常运转等基本支出需要。

2.2.2千方百计保护和调动乡镇积极性原则。提高乡镇收入分成比例，加大奖力度，增加转移支付和严格岗位责任制考核等切实可行的激励措施调动乡镇发展经济、培植财源、组织收入、规范支出的积极性。

2.2.3切实尊重乡镇预算管理权原则。按照《预算法》规定，坚持实行一级政府、一级预算。切不可由县级财政包办乡镇财政的事务。

2.2.4资金所有权和使用权不变原则。乡镇财政性资金(包括预算内资金和预算外资金)的所有权和使用权归乡镇所有，县级财政不集中、不平调、不借用。

2.2.5财务审批权不变原则。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批，县“乡镇会计核算中心”必须摆正自己的位置，切忌越权越位。

2.2.6独立核算主体不变原则。以乡镇为单位进行乡镇财务核算，乡镇资金结余仍归各乡镇所有。

2.3采用简便易行的运作模式

借鉴安徽省成功试点经验，大致可分两种运作模式：

2.3.1在全县设立若干个县财政局派出机构——“财政管理中心”模式。每个中心管理若干个乡镇的财政财务收支。财政管理中心财务核算范围包括：财政、党政、计生、民政、农经。每个乡镇整合为行政、计生、农经、广播、民政五个综合会计核算单位，由财政管理中心进行会计核算业务并出具会计报表。

2.3.2只在“县财政国库支付中心”下设立一个“乡镇部”模式。乡镇部的核算范围比财政管理中心小，仅为乡镇财政，乡镇各会计核算单位的会计核算业务仍由乡镇财政所承担或自行承担。该模式只是由县财政代理乡镇财政总会计，涉及面小，前期投入也较小，也不改变乡镇会计核算单位原有的基本操作方式，矛盾较小，便于乡镇财政财务的顺利延续和衔接，工作量较小，转换的周期较短。比较以上两种“乡财县管”的模式，我们认为，第二种模式简便易行，较多地保护了乡镇的预算管理权和财务自主权，矛盾较小，有利于调动和保护乡镇发展经济、当家理财的积极性。

2.4坚持乡镇财政机构(农税机构)归属乡镇政府管理的体制

乡镇财政机构(农税机构)是乡镇政府的重要部门，其职能是乡镇政府职能的重要组成部分，财政手段是乡镇政府进行调控的重要杠杆。要加强乡镇财政的建设，充分发挥乡镇财政的职能作用，必须仍将乡镇财政机构(农税机构)的人、财、物归属乡镇政府管理。

2.5积极推广应用微机网络技术

为适应“乡财县管”的需要，应本着精简、合理、高效的原则确定县“乡镇会计核算中心”的编制和岗位设置，及时开发应用“乡财县管”核算软件，尽快实现县“乡镇会计核算中心”与乡镇联网，乡镇的各项支出通过网上申请和审核，提高财政管理水平，降低行政成本和提高工作效率。