促进循环经济发展的财税政策研究

【摘要】随着我国经济的快速增长和人口的不断增加，土地、水、矿产等资源不足的问题越来越严重，生态建设和环境保护的形势也日益严峻。发展循环经济，建立资源节约型社会已经迫在眉睫。审视我国现阶段财税政策，有必要调整和完善财税政策，以促进循环经济的发展。

【关键词】循环经济财税政策发展调整

一、发展循环经济是我国现实的选择

循环经济(RecyclingEconomy或CircularEconomy)，是按照生态经济学原理构成的，充分利用科技成果，实现人类与自然、经济、资源等的协调统一和总体社会资源的综合利用，达到相互间资源的最优化配置，从而实现可持续发展的新型经济发展模式。循环经济的主要特征是废弃物的减量化、资源化和无害化。发展循环经济的基本途径包括推行清洁生产、综合利用资源、建设生态工业园区、开展再生资源回收利用、发展绿色产业和促进绿色消费等方面。发展循环经济，可以解决经济与环境之间长期存在的矛盾，达到经济与环境的双赢。

我国人口众多，资源相对贫乏，生态环境脆弱，在资源存量和环境承载力两个方面都已经不起传统经济形式下高强度的资源消耗和环境污染。而且，随着我国经济的快速增长和人口的不断增加，土地、水、资源、矿产等资源不足的问题会越来越严重，生态建设和环境保护的形势也日益严峻。如果继续走传统经济发展之路，沿用“三高(高消耗、高能耗、高污染)”粗放型模式，以末端处理为环境保护的主要手段，那么只能阻碍我国进入真正现代化的速度。按照科学发展观的要求，努力发展循环经济，建立资源节约型社会已经迫在眉睫。建立一个资源环境低负荷的社会消费体系，走循环经济之路，已成为我国社会经济发展模式的必然选择。

发展循环经济需要综合运用各种政策手段，尤其是财税政策，调节和影响市场主体的行为，建立起自觉节约资源和保护环境的机制，以资源循环利用为基础，维护生态环境良性循环，从根本上转变发展方式，以尽可能小的资源投入和环境代价取得尽可能大的经济社会效益，努力实现人与自然的和谐发展。

二、我国现阶段发展循环经济方面的财税政策存在的问题

(一)财税政策手段单一，激励财税优惠政策太少，缺乏弹性。

原来的财税政策以鼓励类为主，主要是通过减免鼓励发展、通过征收限制消费，而在限制低能效类产品和产业发展方面基本处于空白。政策手段单一，没有利用政策的组合效果支持循环经济产业发展。在财政支出方面，除了预算内的财政资金直接支持循环经济发展项目研发和技改外，缺少其它政策手段;在税收优惠政策上，目前发展循环经济政策，基本上只采用税收减免这个单一措施，对国际上通用的投资抵免、再投资退税、加速折旧、延期纳税等其它财税政策手段没有采用，显示了国家对发展循环经济方面的财税政策缺失。

(二)对发展循环经济产业的财政投入严重不足。

对发展循环经济产业的投入不仅仅表现为以往政府习惯的财政出资建设几个示范项目以及完成若干技改，或者对某些项目进行某种税收优惠。截至目前，国家还没有建立独立的循环经济发展专项资金，相关循环经济产业的投入分散在企业技改资金和高新技术发展创新项目资金中，使政府在循环经济投入上处于相当不稳定的状态。而且，政府的直接投入只局限于研发和生产(技改)领域，在循环经济产品销售、使用、服务、回收、信息传播等方面几乎是一个空白。

(三)财税政策考虑环保不够,主要表现在：

1.涉及环境保护的税种太少。目前的税种中只有资源税和所得税涉及到环保问题，其他主体税种如增值税对综合利用"三废"生产的项目没有优惠政策、消费税对汽油消费没有什么限制功能。这样就限制了税收对环境污染的调控力度，也难以形成专门的用于环保的税收收入来源，弱化了税收在环保方面的作用。

2.现有涉及环保的税收对环境保护的调节力度不够。比如就资源税来说，税率过低，各档之间的差距过小，对资源的合理利用起不到明显的调节作用;征税范围狭窄，起不到调节作用。这与我国资源短缺，利用率不高，浪费现象严重的情况极不相称。由于资源税收入大部分归地方，在执行过程中又因为是对使用煤、石油、天然气、盐等自然资源所获得的收益征税，往往起到了鼓励地方对资源过度开发的作用，反而加剧了生态环境的恶化。

3.对排放污染项目缺乏制约作用。有些税种对环保项目本身免税，却对排污项目没有限制作用。同时，那些有利于环境保护的无污染的产品和清洁生产，又没有享受到优惠的税收政策。

(四)税种设计不科学，对资源消耗调节不力。

如资源税、耕地占用税和土地使用税应该是对资源节约起调剂作用的税种，通过征税，增加原生资源的开采成本，促进企业厉行节约，但我国现行资源税、耕地占用税和土地使用税实际上是一种级差地租，履行的是所得税的功能;消费税本来应该是配合国家产业结构优化政策，对限制发展的行业和资源消费等起调节作用的征税政策，但我国的消费税主要调节的是人们对奢侈消费品的消费，对资源的消费税仅涉及柴油和汽油，且征税额度很低，几乎没有多少调节作用，这与我国资源短缺的情况极不相符。

三、调整和完善促进循环经济发展的财税政策

(一)加大政府财政资金投入力度

政府为了发挥促进循环经济发展的政策导向作用，应该安排必要的财政投资。在未来的公共财政改革中，预算内投资要改变过去投资范围太宽、包揽太多的格局，从一般竞争性领域的投资中逐步退出，对促进循环经济发展的国家基础性、公益性、战略性的产业予以投资倾斜。政府应增加投入，促进有利于循环经济发展的配套公共设施建设，如大型水利工程、城市地下管道铺设、绿色园林城市建设、公路修建等。由于以上公共设施建设的承建企业经济负担较重，所以政府通过投资性的支出，既可以为企业创造公平的竞争环境，同时也可以调动企业建设循环经济的积极性。

另外，设立中央对地方的发展循环经济专项基金，提供优惠贷款。西方国家如德国，对能减轻环境污染的环保设施给予贷款，不仅贷款利率低于市场利率。而且偿还条件又优于市场条件。在我国，循环经济产业是一种全新的挑战性产业，该产业需要的投资大、建设周期相时较长，因此国家应设立专项基金，对循环经济产业提供优惠贷款，以促使该产业的快速健康发展。

(二)借鉴国外经验，制定财政补贴措施

目前，许多发达国家在发展循环经济过程中，通过财政补贴对于相关企业予以支持。美国国家环保局从1978年开始对设置资源回收系统的企业提供财政补贴，根据不同的情况，补贴量为10%-90%;德国对于兴建环保设施也给予财政补贴，其补贴数额相当于投资费用的一个百分点，对建造节能设施所耗费用，按其费用的25%给予补贴;日本政府在《废弃物处理与清洁法》中规定，修建废弃物处理设施要从国库中提供部分财政补贴;仅在1984年，法国对清洁工艺投资约为5亿法郎，其后，提供的补贴数额逐年增加。

我国对于开展资源综合利用与治污的企业财政补贴仅限于少数几项间接补贴，如利润不上缴、减免税收、先征后返等，但对相关企业的鼓励与支持效果甚微。而对于构建循环经济系统，需要经常性的直接财政补贴的支持。因为开展循环经济的企业最初往往本大利微，可以考虑给开展循环经济的企业以照顾，例如采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等。我国应借鉴国际经验，通过政府面向开展循环经济的企业进行有针对性的财政补贴，可以大幅度地调动循环经济建设的积极性，引导整个社会资源向循环经济的方向发展。(三)制定有利于循环经济发展的政府采购政策

政府采购是促进循环经济发展的重要政策工具。我国政府应把有利于循环经济发展的环境保护、生态平衡、资源节约与合理开发利用等特定政策目标纳入政府采购的通盘考虑。政府可制定相关的采购政策来促使市场鼓励再循环利用。政府在其需要采购的众多商品和劳务中应优先选择循环经济产业的产品，促进循环经济产业产品的消费，以此影响消费者消费方向和企业的生产方向，从而促进循环经济产业的发展。

(五)调整税制结构，完善现有税收体系

1.开征燃油税。燃油税对循环经济的建立，实现可持续发展会起到较好的促进作用。对不同能耗的燃油或燃气，规定不同的税额予以征收，鼓励大家节约资源，减少消耗。

2.开征环境保护税。借鉴国际经验，开征环境保护税。通过强化纳税人的环保行为，引导企业与个人放弃或收敛破坏环境的生产活动和消费行为;同时筹集环保资金，用于环境与资源的保护，对国家的循环经济发展提供资金支持。

将现行的排污、水污染、大气污染(主要包括二氧化碳、二氧化硫、氮氧化合物)、工业废弃物、城市生活废弃物、噪音等收费制度改为征收环境保护税，建立起独立的环境保护税种。按照“谁污染谁缴税”的原则，环境保护税的纳税人应为：在中国境内从事有害环境应税产品的生产和存在应税排污行为的企事业单位、社会团体和个人。环境保护税的税目可以包括大气污染税、噪音税、生态补偿税、碳税、水污染税、垃圾污染税(建筑装饰、电器产品中的有害原料使用)等。在环境保护税的税率设计上，应根据污染物的特点实行差别税率，对环境危害程度大的污染物及其有害成分的税率应高于对环境危害程度小的污染物及其成分的税率。

3.调整增值税。采用“消费型”增值税。目前我们国家除了东北地区以外其余的地区都采用“生产型”增值税。大部分企业固定资产的增值税进项税额不能抵扣，从而抑制了企业投资发展循环经济设备的积极性。为促进企业购置除尘、污水处理和提高利用效率的环保设备，需要增加企业时这些设备的增值税进项税额抵扣的规定。

4.调整资源税。一是扩大征收范围，在现行资源税的基础上，将那些必须加以保护开发和利用的资源也列入征收范围，如土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等自然资源，限制对资源的过度开采，也会减少对生态的破坏，并为恢复生态平衡提供资金;二是调整计税依据，由现行的以销售量和自用数量为计税依据调整为以产量为计税依据，并适当提高单位计税税额，特别是对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，以此限制掠夺性开采与开发;三是将现行其他资源性的税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税，并将各类资源性收费如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等也并入资源税，设置不同税目，统一征收管理。

5.调整所得税。为了促进企业大力开发和推广使用可节约资源、能源、减少废物排放的生产技术与工艺，开发和应用有利于资源合理利用、综合利用或促进资源增值的技术，引进、推广无害环境技术，对于企业在新产品、新技术、新工艺方面的研究和开发投入在计算企业所得税时在税前全额扣除的情况下，其各项费用增长幅度超过10%以上的部分，可以适当扩大实际发生额在应纳税所得额中扣除的比例，从而鼓励企业不断增加对新技术、新产品、新工艺开发的投入。为鼓励企业更新改造旧设备，购进提高资源的综合利用效率采购的先进设备，可允许其加快此类设备的折旧速度。

资源循环利用的很重要的环节是资源回收体系的建立。为了使更多的人加入资源回收产业的行列，可以在一定年限内给予这个产业的企业全免企业所得税的税收优惠，从而促使该产业的迅速发展和完善。

6.调整消费税。对污染环境的消费行为，可以通过对企业生产有害环境的产品征收消费税的方式，提高其生产成本，进而达到提高个人消费成本的目的，通过价格信号限制破坏生态环境的消费，鼓励健康性的消费和保护资源环境的绿色消费。对资源消耗量大的消费品和消费行为，如一次性木筷、饮料容器、一次性纸尿布、高档建筑装饰材料、高尔夫球具等，应列入消费税的征收范围;将导致环境污染严重的消费品和消费行为，如大排量的小汽车、越野车、摩托车、摩托艇应征收较高的消费税;对煤炭、电池、一次性塑料包装物及会对臭氧层造成破坏的氟利昂产品也应列入消费税的征收范围。而对于资源消耗量小、循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品，应征收较低的消费税。如对无铅汽油可实行较低税率，对达到高排放指标(欧III)的小汽车可以给予一定优惠。

7.调整关税。建立“绿色关税”体系。绿色关税包括出口税和进口税。出口关税主要的对象是国内资源(原材料、初级产品及半成品)。在出口退税方面，应降低国内资源(原材料、初级产品、半成品)的出口退税率，取消对煤炭、原油、柴油实行出口退税。进口关税是对一些污染环境、影响生态环境的进口产品课以进口附加税，或者限制、禁止其进国，甚至对其进行贸易制裁，以强制出口国履行国际环境公约规定的义务。另一方面，对国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测仪器以及环境无害化技术等进口产品，可减征进口关税;对清洁汽车、清洁能源以及获得环境标志产品，可减征进口关税。

8.实施税收激励机制。通过税收这个经济杠杆，实施税收激励机制，鼓励循环经济产业的发展。如对利用“三废”的生产行业和产品进行的减免税;对生产环保产品的产业给予的政策倾斜，如对无污染的农药、化肥等可采取减免税措施;对从事环保科学技术研究和成果推广进行支持，对单位及个人给予环保的投资、再投资、捐赠予以退税或所得税税前扣除等;鼓励企业防治污染设备加速折旧;对使用环保建材的建筑企业要予以减免税费等。