城市政府职能的重新定位

城市是一定区域内政治、经济、文化和社会活动的中心，是促进国民经济增长的主力军。城市政府是由国家的中央政府授权或分权而对城市地区的经济行使决策、管理权的职能机构，肩负着促进地方经济快速发展、改善人民居住环境，促进社会全面进步，提高人民生活水平的任务。

一、城市政府职能的内涵

城市政府作为地方政权的实体，不仅具有政治职能，而且具有直接组织经济活动的职能，它能够根据中央的指示制定、下达和实施经济建设计划，能以行政命令方式配置经济资源，但这只是传统的行政管理模式的一种缩影。在市场经济条件下，城市政府职能是指城市政府在市场机制规定的责任范围内，在城市社会经济运行过程中所具有的作用和功能。具体说，是指城市政府在城市这一特定区域内依照宪法和中央政府赋予的权利，为满足城市社会的共同需要，在实现城市公共品配置的过程中，独立的指导管理服务协调监督城市经济运行，以保证城市社会经济和环境持续、有效发展的作用和功能。（高培勇《城市财政管理》）

二、当前中国转轨时期城市政府职能缺陷

我国现有的政府体制虽经数次改革，但在许多方面仍不适应在改革开放条件下进行现代化建设的需要，在组织结构、管理模式、管理方法等方面还存在着诸多弊端。主要表现在:

1.职能范围的“缺位”与“越位”。即经济职能过强，社会职能过弱。经济职能中，微观管理职能过强，宏观调控过弱；社会职能中，社会管制功能过强，社会服务功能过弱。一方面政府职能“越位”现象表现在政府无所不管、政府权力无限的管理格局。政府包揽一切社会事务，管了许多不该管的事情，结果必然是该管的许多事情却没有管好，同时，社会组织和公民由于自身应负的责任也被政府承担了，从而增强了他们的依赖心理。譬如，竞争性领域的投资、应用性研究的投资、弥补竞争性领域的国有企业亏损等等。另一方面政府职能“缺位”现象表现在政府将更多的资金用于生产建设，导致了公共产品和公共服务方面的“缺位”，致使像公共卫生、社会保障、基础教育、环境保护等典型的公共事业由于资金不足而发展严重滞后。

2.政府职能缺陷引起的“税不重费重，摊派无底洞”。在市场经济条件下，政府用于补偿公共支出的财源应主要是税收而不是其他收入，成熟的市场经济国家大部分的财政收入来源于税收，但我国大量预算外收费的存在已成为“中国特色”。收费实际上已变成一种寻租行为，其危害表现在：形成费挤税，削弱了国家的税收能力；收费部门和收费标准的五花八门，导致市场的不确定因素增多，直接影响国内外投资者的积极性；与部门利益挂钩的自收自支收费项目，严重影响资源的合理配置，并导致以权谋钱，腐败产生。

3.政府机构臃肿,管理效率低下，官僚主义严重。几十年高度集权的计划经济体制造就了一个庞大臃肿的政府机构体系，据统计我国政府人员每年以100多万的速度递增，机构与人员膨胀给政府财政带来沉重负担，使有限的财力更加捉襟见肘。

4.政府在投资方向、产业结构形成方面缺乏调控力度，导致行业“拥挤”和资源浪费。在市场机制尚不完善的情况下，市场对资源的基础作用还不能在所有领域发挥，政府应承担起在宏观上引导投资方向和提高产业结构水平的作用。事实上，我国几次出现的社会投资一哄而起，使许多行业出现拥挤的现象，如小汽车生产线等，生产能力过剩，造成过度竞争和资源大量浪费。政府处于短期利益和政绩的需要，积极参与甚至直接投资这些所谓热门行业，产权约束不清使投资人缺乏足够的市场理性，干好了成绩归自己，干不好就算交学费。

5.政府在解决外部性问题方面缺乏力度。市场经济条件下，经济行为的外部性不利于资源的有效配置。外部性的解决实质上就是使其内在化。在产权不明晰，或产权明确但交易成本大于零的情况下，只有政府能承担起解决外部性问题的重任，实现资源的有效配置。目前我国外部不经济的现象比比皆是，集中表现为污染、拥挤、公共卫生恶化等。

三、城市政府职能的合理定位

综上所述，现存的政府体制及政府职能存在诸多弊端和内在矛盾，使其不能适应社会主义市场经济体制的要求，因此，必须按照现代化生产力性质和社会主义市场经济的需要，重新定位城市政府职能。

(一)政治职能

当前,我国社会正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型时期,需要一个强有力的政府，对社会失范和越轨行为进行有效控制，对不同社会阶层和群体之间的利益矛盾进行协调，从而既要把握住社会发展的方向和一定的社会秩序，又不让整个社会失去活力，保持政治稳定，这就是政府政治职能的重要作用。在社会主义市场经济条件下城市政府的政治职能主要有以下几个方面:

1.建立健全社会稳定机制，维护城市正常秩序。社会主义市场经济的建立与发展需要稳定的社会环境和秩序。由于市场取向的改革使原有的利益格局发生变化，利益分化更为迅速，利益差别和利益竞争更为明显，从而给政治稳定带来潜在的威胁，这就需要政府建立一种社会稳定机制，对社会各种利益群体的利益冲突加以控制、协调和缓解，把社会各种利益群体的政治要求和政治参与等可能释放的政治能量纳入到既定的政治规则和政治程序的可控范围内，最大限度地使各种利益群体畅快地表达自己的利益和要求，是当前社会转型时期政府的一项重要政治职能。

2.加强法制建设,保障城市安全，打击各种犯罪活动。加强法制建设，依法治国，是社会主义市场经济条件下政府的一项基本政治职能。作为市场运转秩序的司法保护者，政府应从原来对企业的微观管理转向社会公共管理，建立各项地方性经济法规，对城市经济活动进行管理,使其公平交易、公平竞争。同时要监督商品和服务的质量与合同信用，严厉打击各种经济犯罪行为和刑事犯罪活动，保护人民生命和财产安全,创造良好的城市社区治安环境。

3.建立健全社会保障体系。随着我国的入世，经济的全球化，结构性失业将明显增多，同时我国正逐步步入老龄化社会，加之各种突发性疫病的出现，及贫富差距的日益扩大，使得“失业、养老、医疗、救济”等社保项目尤为重要。为了保证社会稳定，保证市场正常运行，保障公民的基本生活，必须建立必要的社会保障制度。而我国目前社会保障制度尚不完善，因此必须从我国具体国情出发，坚持公平和效率兼顾的原则，建立健全社会保障制度。

(二)经济职能

城市政府的主要经济职能应定位在它要能够弥补市场缺陷，熨平市场经济的波动,为市场机制充分发挥作用创造条件，而不是直接进入市场参与竞争，更不是代替市场发挥作用。具体而言，其经济职能主要体现在以下几方面:

1.行使宏观调控，建立良好的投资环境，促进地方经济发展。对于城市政府而言，宏观调控主要体现在运用税率和利率、进出口配额和价格补贴、审计和统计监督、产业政策和经济规划指导、土地和资源使用权管理等等经济杠杆和政策手段，支持或限制某些商品的生产流通、某些行业的发展、某些资源的利用，以促进宏观经济运行的稳定和增长。制定城市经济和社会发展的战略、规划、方针和政策，制定产业政策，发展特色经济，努力创造良好的投资软硬环境，以吸引国内外的投资者来本地投资。

2.科学界定产权，建立现代企业制度。建立现代企业制度是国有企业改革的方向。要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。这是建立社会主义市场经济体制的中心环节，也是当前城市政府最重要的一项经济职能。

3.培育发展市场体系。第一，大力培育和发展各类市场。大力加强要素市场建设，深化金融、科技、劳动、住房体制改革，同时对技术市场、信息市场、产权交易市场应促进其健康发展。第二，进一步深化价格改革，重点理顺价格关系，建立合理的价格形成机制，为市场发育创造条件。第三，打破地区封锁，逐步建立全国统一市场,同时积极开拓国际市场。第四，搞好与市场体系相配套的一系列改革，为市场体系的充分发展与完善提供条件。

4．公共产品的提供者和消费者。因公共产品具有“非排它性”和“非竞争性”,所以很难在市场中交换产生。因此，公共物品应主要由城市政府来提供。通常政府提供公共物品有两种基本方式：政府直接生产和政府间接生产。一般而言，纯公共物品和自然垄断性很高的准公共物品应该采取由政府直接生产的方式来提供，如保健事业、医院、图书馆、中小学教育等(注:国防、警察等公共物品应由国家政府来提供,而非城市政府来提供)对于一些基础设施行业，如道路、邮电等则可以采取城市间接进行生产的方式来提供，如采取政府授权经营、政府参股、政府与私人企业签订合同等方式，则会进一步提高资源的利用效率。同时政府也运用财政支出中的公共行政、公共安全、公共建设和公共福利等经费直接采购和耗用各种物品和劳务以实施政府各项职能。

(三)社会职能

《中共中央关于城市经济体制改革的决定》指出:“城市政府应该集中力量做好城市的规划、建设和管理,加强各种公用设施的建设,进行环境的综合整治，指导和促进企业的专业化协作、改组联合、技术改造和经营管理现代化，指导和促进物资和商品的合理流通，搞好文教、卫生、社会福利事业和各项服务事业，促进精神文明的建设和良好的社会风气，搞好社会治安。”具体而言：

1.加强城市建设的目标规划和基础设施的建设及生态环境的综合整治。

第一，在城市布局上，应按照国民经济的要求，根据我国地域辽阔、区域经济发展不平衡的特点，走以大城市为主导、大中小城市和小城镇全面发展的道路,形成大中小城市和小城镇较为完备的城市体系。

第二，在城市建设目标规划上，不但制订近期规划，而且要根据可持续发展的战略，从经济发展和社会进步两个指标制订城市的中长期目标规划，防止影响可持续发展和污染环境的短期行为发生。

第三，在城市管理上,城市政府作为外部经济的维护者，必然具有承担基础设施和产业建设的职能，包括建设道路、桥梁等交通运输设施，煤气、自来水等各种市政设施，电厂、通讯等基础产业。

第四，保护城市地区的公共资源和自然资源及生态环境；对污染严重的企业,

坚决改造搬迁或强行关闭；重视对城市垃圾的无害化处理。公共资源和公共品一样没有排他性，但是，由于公共资源的有限性，决定了当一个人使用公共资源时，就会减少其他人对这种资源的使用。因此，同纯粹的公共品不同，公共资源具有使用上的竞争性。有限性和竞争性导致一个不可避免的现象，即对公共资源的过渡使用必然导致资源的枯竭。因而为避免悲剧的发生，只有借助政府的力量。政府可以通过开征环境保护税的办法来控制每个公民对公共资源的使用数量。

2.加大对公共卫生的投入，积极推进医疗卫生改革。经历了ＳＡＲＳ的考验，我们的政府已清楚的意识到问题的所在，因而今后的工作重点应是积极推进医疗卫生改革，建立医疗保障制度，实现公民基本医疗保障。第一，深化改革医疗管理体制和内部运行机制，打破医疗卫生系统长期以来“吃大锅饭”的格局,调动广大医务工作者的积极性，解决就医难、住院难等问题；第二，理顺医疗服务与药品的价格，整顿清理药品市场和卫生服务市场混乱现象；第三，增加卫生经费投入，为患者提供优良的医疗设备与就医环境和方便、热忱的医疗服务；第四，加快医疗保险保障制度改革，以医疗保险保障制度取代公费医疗保障制度和劳保医疗制度，提高医疗保障制度的覆盖面，实现全体公民的基本医疗保障。

3．积极开展群众性体育活动，增强人们的身体素质。面对当今社会各种疾病的突发性和不确定性，政府理应增加居民的体育锻炼场所和体育设施的建设；引导公民开展健康的健身娱乐活动，严厉打击各种封建迷信和邪教活动。