试论城市建设管理的法制化

试论城市建设管理的法制化　　
城市管理是一项复杂的社会系统工程，涉及城市社会生活的整个层面，必须有完善的法制作保证。随着社会主义市场体制的建立和建设现代化的发展，法制己逐渐成为城市建设管理工作的基本手段。为了确保现代化城市的有机运转和我国可持续发展战略目标的实现，我们必须加快健全城市管理法规，坚持依法管理城市，努力实
现城市管理法制化。　　

一、加强城市管理法制化势在必行。　　

实现城市管理法制化，是城市现代化发展对城市管理提出的新课题，势在必行。现代化的城市管理不能没有完善的法规和严格的法治。　　

(一)实现城市管理法制化是社会主义市场经济的内在要求。　　

市场经济的基本特征是市场引导和自由竞争，但为了保证市场的有序和竞争的公平，政府必须通过立法宋进行宏观调控和微观管理。市场经济实际就是法制经济，要依靠市场立法来维护公平竞争的市场秩序，保证市场经济的有序运行。一个成熟的市场经济，必然要求比较完备的法制，市场经济活动的运行，市场秩序的维系，国家对经济活动的宏观调控和管理，以及生产、交换、分配、消费等各个环节，都需要法律的引导和规范。这些都是市场经济的内在要求。而现代化的城市管理是建立在市场经济这个经济体制基础之上的，计划经济向市场经济转轨，客观要求城市管理必须从单纯的行政管理转向法制管理。政府对城市规划、市政建设、城市交通、环境保护、园林绿化和市容卫生等等的管理都必须纳入法制化的轨道。　　

(二)实现城市管理法制化是城市现代化发展的客观要求．　　

改革开放后，随着经济的发展，我国城市现代化发展十分迅速，尤其是东南沿海的一些发达城市，基础设施建设日益现代化，产业结构日趋现代化，居民生话逐渐现代化。伴随着这种现代化的发展，城市管理也面临 许多新的情况和问题：在城市经济和建设发展过程中，一些城市的城市规划管理失控，城市总体规划难以实施：市政建设管理混乱，“挖路不止”占道经营难以遏制，街道拥挤脏乱，机动车辆激增，城市交通严重阻滞。政府要解决这些问题，单靠行政手段显得十分乏力，必须通过法制化管理来进行规范和限制。　　

(三)实现城市管理法制化是实现我国可持续发展战略的现实需要。　　

我国在《经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中明确提出了可持续发展战略，这是一项功在当代，利在千秋的长期发展目标。但目前我们在发展经济和推进城市现代化的过程中，遇到了许多严峻的问题。诸如：土地使用浪费严重、城市人口急剧膨胀、环境日趋恶化、生态遭受破坏等等，社会经济的长远发展和人民的生活潜存种种危机。要解决好这些问题，保证资源和生态环境可持续发展、经济可持续发展，保持社会稳定，推动社会进步，我们就必须实现城市管理法制化，通过具体立法和严格执法来加以控制和调适。　　

二、建立和完善城市管理法规体系，是城建管理法制化的基础。　　

城市建设管理法制化的基础是加快健全城市管理法规，建立完善城市管理法规体系，做到有法可依。正如江泽民同志在十四大报告中指出：“加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求”。党的十六大在报告中进一步指出：“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。因此．实现城市管理法制化必须有科学的、完善的、高质量的城市管理法规体系与之相适应。　　

党的十一届三中全会以来，特别是党的十六大以来．国家和地方在城建管理方面都建立了大批法规。太原市近十多年来，先后制订了一百多项城建管理法规，其中大项报省人大批准立法， 以地方法规的形式公布实施。日前城市管理在城市规划、市容卫生、环境保护、市政公用、园林绿化等方面都有了一些可供遵循的法规、规章。但是，应当看到，当前城市管理法规还不够完善，完整的法规体系还设有建立起来。目前在城建管理中，还没有一部完整的直接针对城市管理的法律、法规，尤其是对城管部门的职能还 没有明确的法律界定，这就是使我们依法治市存在基奉法律上的空缺，无章可循。我们现有的一些专项法规和条例，或者因为明显滞后、或者因为不够规范、或者因为层次不高，其法的权威性和力度还远远不能适应城市管理的需要。特别是这些法规的强制性很弱，对一些有令不行、有禁不止的行为和普遍存在的违法违章的处理，显得十分乏力。有些法规，由于对部门之间的权责规定不明确，在实际执行中往往存在扯皮、推读、效率低等问题，与现代化城市发展的要求极不相适，因此，建立完善的城市管理法规体系势在必行。　　

实施有效的城市管理需要形成一套行之有效的城管章法，从纵横两个方面，系统地构建城建管理的法规体系。从纵的方面看，要 建立国家统一的城建管理法、地方性的城市管理条例和实施管理法规的具体办法。国家的城市管理法是母法气地方性法规和实施办法必须从国家的“母法”中派生。从横的方面看，要按照城市管理的内容范围，分部门健全专项管理法规，使城市管理法规的调整对象更为具体、 明确，具有很强的可操作性。目前城市管理的各个主要方面基本上都有了国家级和地方性的专项管理
法规，如城市规划、市容环卫、土地占用、城市用水、城市燃气、集贸摊点等法规、规章，应进一步调整、充实、完善。对一些目前还空缺的一些专项法规，应尽快建立，努力为城市管理工作编织一个完善、严密的“法网”。　　

三、建立完善执法制度，坚持以法治市。　　

建立有力的执法制度，树立法制的权威。做到有法必依、执法必严、违法必究，这是实现城市管理法制化的关键环节。太原市城建管理工作在这方面既有成功的经验，也存在不少问题。这些年来，政府坚持依法治市，严格按照法规来规范城市管理，做到”依法规划、依法建设、依法管理气对违法用地、违法建设、占道经营、侵占公用绿地、污染环境等违法违章行为，坚决依法纠正，查处了一大批重大违法违章问题。建立了太原市城管工作目标管理考核办法、街(路)长负责制等，以自身具有管理技能的城建管理形式，使城市管理逐步走上了法制化、规范化的轨道。　　

但是，城建管理执法方面存在的问题比较突出，有法不依、执法不严、违法不究，以利取法、以言代法、以权压法等执法混乱现象在相当范围内还存在。这些现象的存在，主要原因在予人们的法制意识淡薄，缺乏法制观念：城市管理执法机构设置不够合理；城市管理执法体制不，导致权力交叉， 以致出现无人执法或多头执法：城市管理执法队伍力量不足和执法人员总体素质不高：城市管理执法监督机制不健全。要从根本上改变城市管理执法不力的状况，必须完善城建法规体系和执法制度，优化执法环境，强化法的权威。　　

(一)调整充实城市管理执法机构，建立完善的执法机制。　　

要从改革城市管理体制入手，按照科学、精简、效能的原则，调整改革城市管理执法机构，从纵向和横向两个方面理顺“条”和“块”各类、各级城管执法机构的关系，合理配置城市管理权力和资源，建立严格、高效的城管执法机制。从纵的方向看，城市管理执法涉及市、区、街、居委会：从横的方向看，城市管理执法涉及规划、城建、国土、市容卫生、工商、环保、公安、交通、市政、园林等行政职能部门。这些部门都有共同维护城市有序高效运作的责任，它们的行政活动构成了复杂的城市管理活动，必须按照城市管理的整体要求。树立城市管理一盘棋的思想，强化各级政府和各个部门之问的协调和配合，搞好各个环节的衔接。与此同时，必须强化各级城市管理委员会。办公室的职能。应当以法规形式，赋予各级城管部门统一领导、综合协调辖区内城市管理工作的职责和权力，改变当前城市部门什么都管、什么都无法管到位的状况，使之成为有职有权、名副其实的综合城市管理机构。　　

(二)建立和完善城市管理执法程序，确保执法的合法性和严肃性。　　

严格的执法程序是依法行政的重要前提条件，是减少城市管理执法的随意性，使执法活动保持公正、合法的重要保证。目前，城市管理的执法缺乏法定的执行程序，随意性很大，罚不罚、罚多少、如何罚往往是由执法人员自己确定。必须改变这种无序状况，在严格执行《行政处罚法》规定的有关程序的同时，要以具体法规的形式规范执法人员的城管执法行为，　　

制订统一具体的执法程序，对诸如执法人员统一着装、出示证件、搜集证据、制作现场笔录、出具罚没收据等问题作出统一的规定，防止以权谋私和舞弊行为，保护所有违法行为都得追究，所有被管理者的合法权益都不受侵害。　　

(三)建立和完善城市管理执法监督机制，确保执法人员正确行使权力。　　

必须建立和完善城市管理执法的内部监督和外部监督制度。一是要在城市管理执法机构内部建立执法追究责任制度，形成监督执法人员行使权力的严格纪律保障。二是要进一步完善城市管理执法的复议制度和司法监督制度，加强复议机构建设，充实复议工作力量，保证市民充分行使对具体城市管理执法行为的申请复议权利。三是要建立城市管理执法监督制度，加强对城管执法人员进行执法监督，同时，要充分利用新闻媒介对城管执法行为进行监督，从而形成有力的社会舆论监督。　　

(四)广泛深入抓好城市管理法规教育，提高市民的现代化意识和法规意识。　　

城市管理法规是为社会团体组织和市民制订的，要坚持以人为本，注重引导市民自觉用城市管理法规约束自己。由于我国社会过去长期以来是一个“人治”的社会，市民的法律意识的提高要有一个过程。我们必须把城市管理法规的宣传教育摆到实现城市法制化的重要位置。一是要结合普法教育，采取各种形式组织市民认真学习城管法规，普遍提高市民的法规意识。二是要充分利用宣传媒介和区、街、居板报，以公益宣传、专题讨论·特别活动等形式，大力宣传城市管理法规，使之家喻户晓，深入人心。三是要结合开展社会主义精神文明建设活动， 以创建文明城市、文明地区、文明街道、文明人院、文明家庭和争创文明市民、文明行业工作者等等为活动载体，广泛开展各种活动引导市民自觉遵守城市规划管理法规，形成人人争当文明守法好市民的良好氛围，提高市民的现代化意识和法规意识。　　

(五)抓好城建队伍建设为依法治市造就高素质的干部队伍。　　

抓好城市管理执法队伍的建设，提高执法人员的整体素质，是坚持依法治市，从根本上强化城市管理执法效果的重要组织保证。必须站在管理现代化城市的高度，加强城市管理人才的建设，培养和造就一批高素质、作风硬、熟悉城市管理法规的高层次城市管理执法人才。　　

1、加快城管法学教育的发展步伐，为实施依法治市提高人才基础。　　

城建管理学教育是城建管理，依法治市的基础性、先导性工作。应在普通高校中设置城市管理法学专业，培养城市管理法学专门人才。随着城市现代化的发展，城市管理法学人才的需求将会大幅增加，必须全面贯彻邓小平同志“面向现代化、面向世界，面向未来”的方针，以培养具有现代法律意识，跨世纪的社会主义法制建设合格人才为目标，有计划、有目标地加快城建管理法学人才的培养。目前，己有一些高校开设城市管理法学专业，这是有益的尝试。要逐步扩大招生范围和培养数量，使之适应我国城市管理法制化的发展进程，为实施依法治市提供人才基础。　　

2、加强在职城管干部的法律培训．提高自身法学修养。　　

目前，在城建管理干部队伍中执法不懂法的现象相当普遍。严重制约着他们的执法效率和执法水平。一是要加强城建管理干部依法治市理论的学习，特别是学习江泽民同志关于依法治国的重要理论，提高认识，明确责任，维护法律的权威和执法队伍的形象，保证严格执法，依法管理城市。二是通过组织城管干部参加高校函授、举办短期法律培训和岗位培训等方式和途径，帮助他们学好城市管理的有关法规，提高业务素质，强化法规意识，使之尽快适应现代化城市管理的执法需要。　　

3、重视引进法律人才，充实城市管理执法干部队伍。　　

在现有的法律人才中，有许多人是适合做城市管理工作的，要有计划、有重点地引进其他系统有志于从事城市管理的法律人才。要注意通过与有关院校合作定向培养城市管理人才，建立城市管理人才库，源源不断地为日益复杂的现代化城市管理提供高层次的人才，进而提高对现代化城市的科学、法制化管理。　　

4、改善城管干部执法条件和物质待遇，保证执法队伍的稳定和廉洁。　　

城管干部承担着城市管理中大量繁重而艰巨的任务，工作量大、条件艰苦、工资低、福利差，导致队伍素质的提高很难实现。严格执法缺乏基本的组织保证。为此，要适当增加城管干部的工资福利待遇，改善执法条件，提高严格执法的积极性，进而保证执法队伍的稳定和高效廉洁。　　

城市建设管理水平是一个地区现代化程度的重要标志。城市载体功能的发挥，有赖于城市管理法制化的加强。城市管理法制化水平的高低，对一个地区的改革开放、经济发展和人民生活的改善。具有至关重要的作用。坚持依法管理城市，努力实现城市管理法制化地城市建设和管理的必由之路，是现代化城市发展的迫切要求。　　

　参考书目：　　

《中华人民共和国城乡规划法》　　

《太原市城乡规划管理技术规定》　　

《太原市违法建设查处办法》