“三农”难题化解中的制度缺陷与路径创新

[摘要]三农难题的有效化解不仅有赖于政府宏观财政投入，而且也需要持续规范的金融支持。现实层面中金融支农存在着四大制度缺陷：政策性金融步履维艰、商业性金融市场失灵、合作性金融发展迟滞、非正规金融发育失范。为此，应从三个层面进行路径创新：一是整合农村金融资源，优化金融支农体系；二是优化政府宏观导向功能，消除金融市场运作失灵；三是强化三农自身发展，提高吸纳资金能力。

[关键词]金融支持；制度缺陷；路径创新

三农难题的有效化解有赖于持续规范的资金注入与金融支持；改革开放以来我国农村金融体制的创新，作为政府主导下的强制性制度变迁，其主要出发点就在于解决三农难题中的资金缺乏问题。近年来的改革实践充分表明，金融支持已经成为继政府财税支持之后，推动“三农”工作可持续发展的“第二动力”。大量的实证分析显示，在三农难题化解过程中，金融支持体系存在着显著的制度缺陷，从而制约与束缚了农业与农村经济发展。鉴于此，本文拟就这一问题进行分析，并从发展的视角出发系统地探讨未来金融支持体系的创新路径选择。

一、金融支持制度缺陷分析

从宏观层面考察，尽管在我国已经初步建立起了农村信用合作社、农业银行与农业发展银行三足鼎立的农村金融格局，但这一体系在具体运作过程中却存在结构性缺陷与功能性缺陷两大困境。从结构性视角出发，表现为政府主导型金融处于绝对统治地位，民间型、互助型、区域型、地方型金融严重不足；从功能性视角出发，表现为金融支农功能残缺不全、自我发展机制与可持续发展能力弱化。从现实层面分析，在农业与农村经济运行过程中，金融支持体系的制度缺陷大致通过以下几个层面表现出来。

1．政策性金融步履维艰。作为国家政策性金融主体的中国农业发展银行，其创设的主旨在于及时修正“市场失灵”，运用资本运作完成那些不能借助于竞争性市场来实现的农村金融目标，为农业与农村经济发展提供资本支持，因此，农业发展银行的功能具有财政无偿拨付与金融有偿借贷的双重特征。但是在具体运作过程中，作为农村金融市场“公共金融产品”提供主体的农业发展银行，却由于其初始制度设计的先天缺陷与现实运作机制的不完善，导致其金融支持运作格局的困境与艰难。一方面，由于资本来源的信贷配给制度，导致了农业发展银行自我发展动力的缺失与资金使用效率的非效益化，“独立核算、自主保本经营、企业化管理”的初始设计根本无法实现；另一方面，由于难以进行正常的资金融通，农业发展银行也就无法实现资金的自我良性循环，从而缺少金融支持必要而充足的资本支持。与此同时，伴随着农产品流通体制的创新与粮食体制的市场化改革，作为以农产品特别是粮食为主要服务客体的农业发展银行，其经营机制的转型与服务模式的创新相对滞后，从而进一步限制与束缚了其金融支持功能的有效释放。迄今为止，农业发展银行已经由过去涉足农产品收购、农业综合开发与农业基础设施建设等政策性金融领域逐渐蜕变为目前单一支持粮棉收购的“季节性收购银行”，其业务拓展与服务领域日渐萎缩，政策性金融作用远远满足不了三农工作的客观需求。

2．商业性金融市场失灵。作为国家商业性金融体系重要组成部分的中国农业银行，其业务运作具有一般意义上工商企业追逐利润最大化的本质特征，因此在日渐激烈的金融市场竞争中，寄希望中国农业银行无偿支农或者低效支农并不现实，这也不符合资源配置的帕累托最优选择。在这一特定背景之下，受盈利最大化倾向与农村资本回报率低下的双重影响，农业与农村经济可持续发展中，商业性金融市场的失灵及其中国农业银行支农力度的弱化便不可避免。姑且不论其他商业性银行从农村金融市场的全面撤退，单就中国农业银行而言，一方面其农业分支机构与服务网点大幅度缩减，仅2002年，中国农业银行就减少下属机构5043个，减少比例达12．43％；另一方面在中国农业银行的各项贷款中，支农贷款所占比重已经由上个世纪80年代的98％下降到现在的10％以下，中国农业银行的支持重心已经实现了由农村向城市、由农业向非农产业的转轨。伴随着这种符合市场理性的业务重心转轨，农业银行对三农发展的金融支持力度持续弱化，其业务运作呈现出明显的重工轻农、重城轻乡倾向。

3．合作性金融发展迟滞。在商业性金融机构逐渐退出农村金融市场之后，农村信用合作社便成为农村金融的主要供给主体；但是作为合作性金融机构的农村信用社，在优胜劣汰的金融市场竞争中却表现出创新迟滞、发展缓慢、效率低下等缺憾，从而使三农难题化解中的金融支持更加匮乏。一是在产权设计方面存在先天性缺陷，表现为主权虚置、主体缺位、法人治理结构失衡、内部人控制突出；二是作为政府主导下建立发展起来的金融体系，由于政府隐形保护惯性的作用，其创新动力不足，经营约束机制软化；三是受金融改革市场化的影响，农村信用社运作过程中表现出日益强化的“商业化”倾向，其金融支持重心与资金使用流向日渐偏离三农，而相对集中于风险小利率高的非农产业与城镇工商业；四是数量庞大的农村信用社不良贷款所占比重过高，—般在30％—50％之间，2003年不良贷款总额达5000多亿元，从而严重影响了农村信用社正常的金融支持体系。上述问题的存在，不仅导致了农村信用社金融支持的单一化与垄断性，而且使农村信用社成为农村资金外流的重要渠道，其最终结果只能是金融支持三农资金的流失与农村发展金融需求的严重断层。

4．非正规金融发育失范。在农村金融三大正规机构发展面临困境，无法为三农提供充足持久的资金支持的前提下，非正规金融机构的培育与生长就成为弥补三农金融支持缺陷的理性选择。而现实情况却表明，在我国农村非正规金融支持体系远没有真正建立起来。首先，农业保险发展严重滞后。目前我国农业保险仍然沿用传统的保障方式，即民政部门的灾害救济与中国人民保险公司的商业化农业保险，显然无法满足农业生产与农村经济发展的客观需求。其次，邮政储蓄运行失范。邮政储蓄目前在我国农村信用发展体系中占据重要地位，但是由于其只吸储不放贷的经营格局，致使邮政储蓄不仅不能有效地支持三农，而且引发了农村发展资金的大量外流，1993—2002年通过邮政储蓄方式外流的农村资金达11235．1亿元，年均1123．51亿元。再次，民间互助性金融资源配置混乱。由于长期以来政府对农村金融发展的压抑与管制，民间互助性金融机构难以有效生长，农村金融市场的多元化与分散化格局无法形成，不仅使广大农户与农村经济发展所需要的多样化金融服务需求得不到补充与满足，而且也在一定程度上加剧了农村资金外溢，引发了正规农村金融组织金融支持改革与创新动力与压力的普遍缺失。尽管有资料显示，中国农村非正规金融市场十分活跃，但是农村民间金融事实上并没有取得合法的生存空间与发展地位，也没有得到政府的认可与保护，因此其对三农工作的金融支持作用也十分有限。

二、金融支持创新路径选择

面对上述困境，农村金融体系的改革与创新是必然的。从我国经济社会发展与金融制度格局的现实出发，借鉴发达国家金融支持的先进经验，为了更好地发挥金融支持“第二动力”的应有功能，应从以下几个层面进行创新路径选择。

路径之—：整合农村金融资源，优化金融支持体系

伴随着国家宏观金融体系的创新，目前农村金融市场的重构是当务之急。金融支农的力度与效果之所以不理想，一个重要根源就在于农村金融资源的分散化、无序化与非竞争性。为此，三农金融支持创新的首要选择应当是根据市场需求与公平竞争原则，适应三农工作的新形势与新特点，重新整合农村金融资源，建构起金融支农的有机系统。

第一，加快农村信用社产权改革，充实农村信用社服务内容。按照股份制原则对现有农村信用社进行彻底的产权界定与机制重建，使其成为农村金融的主导力量，利用“产权明晰、社员人股、民主管理、共担风险”的创新思路，合理区分与对待其存量资本与增量资本，增强其自主经营、自负盈亏的经营能力，充分体现其合作性金融主体的功能地位。从现实层面来讲，评判农村信用社改革成败的关键在于两条，一是产权是否清晰、法人治理结构是否完善、内部人控制是否合理，二是业务范围能否拓展、支农贷款是否到位、金融服务重心是否回归。为此，在农村信用社改制创新的基础上，还应及时充实其服务范围，以农产小额信贷与农户联保贷款为基础，根据三农工作需求，进行信用社资本资源整合，借助于内部股权与治理结构的改革整合内部资源，借助于外部资源引入与其他金融资本参与实现外部整合，在此前提下，适度向农村非农产业领域渗透。

第二，规范农业银行体系建设，实现商业银行支农转换。从农业银行的历史发展与功能定位来看，其主要优势与比较优势不在城市而在农村，因此其核心竞争能力的培植应放在农村。尽管农业银行的经营活动遇到了一定困境，但不应因此而“弃农进城”；作为农业银行应定位于“三农”这一固有优势，强化内部管理，拓展业务范围，提升服务质量，以农业开发、农业产业化与民营经济为中心，充分发挥其资金优势、网点优势、队伍优势与技术优势，弥补与支持农村信用社信贷活动的不足。

第三，发掘金融服务载体，推动农业发展银行良性循环。借助于农业发展银行的组织延伸与机构细化，实现农业发展银行职能的“重新定位”，以充分发挥其“政策支农”作用：一方面充分拓展其业务范围，改变原来仅负责粮食储备与粮棉油收购贷款的狭窄空间，将农业发展银行的服务范围扩展到为农业产业化经营创造条件、农业基础设施建设、中低产田改造、土地担保抵押贷款等领域；另一方面探索与发展土地债券与农业金融债券发放等形式，改善自身资金来源不足困境，真正发挥政策性支农银行的应有作用。

第四，积极发展非正规民间金融，健全农村金融竞争机制。一是大力开拓农村保险市场，培植农村保险机构，增加保险业务种类。考虑建立专门的政策性政府农业保险机构，专门负责办理三农相关保险业务，在国家有效支持与市场机制相统一、强制保险与自愿投保相结合的基础上，以保险需求为导向，切实增加农业保险的有效供给，实现保险主体的多元化、保险种类的多样化、保险费率的合理化，为三农发展提供资金支持。二是创新邮政储蓄机制，防范三农资金外流。改变邮政储蓄“只收不贷”的金融格局，将其信贷业务与农业银行、农业发展银行合并，或者运用法律手段与国家资金支持，保障邮政储蓄吸纳三农资金正常回流农村，减少农村资金流向城市力度；同时利用转存款利率的调整与存款通还制度，确保来源于农村的资金反哺支持农村，从而减少与弱化邮政储蓄对三农资金的抽吸能力。三是适度放松农村金融市场准人，鼓励民间金融组织创新。一方面在严格监管、有效防范的前提下，通过社会资本重组与外国资本引进，积极培植直接为三农服务的多种所有制的民间金融机构，以此来增强农村金融体系的活力；另一方面在相关法律框架内适度允许—定范围内的民间信贷开发自愿自助性金融服务，借助于多元化的非正式金融活动，弥补正规金融主体服务内容的空白，真正满足三农发展分散化、多样化、灵活性的金融需求。

路径之二：优化宏观导向功能，消除金融运作失灵

金融市场作为生产要素市场的重要组成部分，其运作的基本目标在于利率最大化，因此在农村金融资源配置过程中，单纯依托市场机制不可避免地引发市场失灵，从而不利于三农发展过程中金融支持目标的实现。在这种背景之下，政府宏观导向功能的介入就成为一个关键环节，况且金融资源配置效率的优化也需要政府适时适度的干预。为了更好地整合农村金融资源，规范农村金融秩序，保障三农发展对金融资源内在渴求的正常满足，纠正农村金融市场失灵，作为政府调控主体应着重抓好以下方面的工作：

第一，健全市场运行规则，约束市场主体行为。运用法律法规、政策引导、经济调节、协调监督等多样化方式，对农村金融市场的各种主体进行有效约束，创设良好社会环境，实现金融主体、客体及中介组织之间的有序竞争与良性互动，在公平公正的竞争中实现对三农工作的有效支持，消除各种不合理经济理性的不正当行为。

第二，重塑社会信用体系，确保金融运行安全。长期以来由于个人信用、企业信用与社会信用建设的相对滞后，导致金融信用体系的残缺与金融活动的混乱，为此政府应采取信用宣传、行政引导、政策支持、法律惩戒、经济监管等措施，强化农村经济运行中个人信用、企业信用、政府信用与银行信用的同步发展，健全农村信用评估机制，提高失信主体的违约成本，降低金融市场交易费用，以此来确保农村金融活动的公平公正、合理有序。

第三，强化农村基础建设，保障金融运作效率。一方面加大农村金融基础设施收入，在信息、通讯、电力、交通等方面提供必要的社会公共物品，改善农村金融技术设施，不断提高其现代化技术水平，为金融支农提供物质条件保障；另一方面加大农村金融从业人员培训力度，全方位提升其业务素质、管理水平与服务质量，以适应农村金融分散化与多样化的内在需求。

路径之三：强化三农自身发展，提高吸纳资金能力

为了确保农村资金正常回流，增加农村金融的有效供给，三农自身经济实力的改善是一个基础性环节，只有农业生产与农村经济持续增长，才能从根本上改变三农在国民经济体系中的弱势地位；也只有把农业生产的比较利益提高之后，才能更多地吸引与吸纳金融支持。为此应做好以下几个方面的工作：一是从宏观层面上，政府应多方筹集资金，充分利用WTO规则，运用财政与税收两个杆，全方位加大三农投入力度，切实提高农业生产综合能力，改善三农发展的社会环境；二是大力发展农业产业化，以此为契机重新整合农业生产要素，推动农业产业结构与农村经济结构的双向的整合与优化，提高农业开发的深度与广度，全面强化农业产业素质；三是加快农村科技创新与科技开发步伐，借助于农村人力资源开发与科技成果推广，推动农业生产与农村经济由粗放犁向集约型、由数量型向质量型、由内向型向外向型、由依赖型向自主型的历史转轨，切实增强农业自我造血功能与吸纳外来资金能力。