金融监管理论在企业年金管理中的应用

内容摘要：养老保障体系“三大支柱”中的第二支柱即企业年金，在我国还处于需求高涨、潜力巨大的发展起步期，但是对其监管存在较多问题，本文从监管理论角度出发，分析监管理论演化发展历程以及在企业年金监管中的应用，以期对完善我国企业年金监管体系有所启示。

关键词：企业年金监管理论应用

美国1963年发生的“斯图特贝克事件”、英国1991年发生的“麦克威尔事件”以及我国2006年发生的上海社保基金案，对各国企业年金的发展都产生重大影响，事件背后则反映出对养老保障体系中的企业年金的监管存在严重问题。本文从监管理论角度出发，分析监管理论演化发展以及在企业年金监管中的应用，以期对完善我国企业年金监管体系有所启示。

主要监管理论的演化发展

监管（Regulation）普遍存在于社会经济生活之中，通常是指运用法律手段来实现社会经济政策目标的行为，就其本质而言，监管是市场经济条件下，政府干预经济过程。企业年金监管本身并无独立理论体系，其思想基础源于一般的金融监管理论。监管理论的发展与西方发达市场经济国家特别是美国经济发展紧密相联，事实上，监管的历史就是不断变换政府行为及其重点的动态过程。

在经济学历史上，社会经济生活的监管与非监管呈现交替变化。根据微观经济学理论，完全竞争状态下市场“看不见的手”发挥作用，社会资源配置优化，实现帕累托最优。但市场往往不能在完全竞争条件下运转，在许多方面存在缺陷，出现市场失灵，从而导致社会资源不能达到最优配置。自由放任经济导致20世纪30年代的世界性经济大危机，要求政府干预经济的呼声日渐高涨，公共利益理论（ThePublicBenefitTheory）应运而生。公共利益理论认为，市场失灵导致金融资源配置不能实现“帕累托最优”(Stiglitz，1981；Varian，1996)，金融监管作为一种公共产品，是一种降低或消除市场失灵的手段。

在公共利益理论的指导下，政府强化了对经济的管制，其结果是增强了政府调控能力、摆脱了经济危机，但又陷入了另一个危机：一些国家出现恶性通货膨胀、财政赤字膨胀、官僚政治盛行等负面结果。到20世纪七八十年代，放松和取消政府管制的呼声日益高涨，随之而来的就是公共选择理论的产生。公共选择理论认为，公共利益理论盲目相信政府在纠正市场机制缺陷方面的能力，想当然地认为政府是独立的机构，可以超越各种利益集团间的冲突维护公众利益。

公共利益理论及其在企业年金监管中的应用

公共利益理论从自然垄断（NaturalMonopoly）、外部效应（Externality）和信息不对称（AsymmetricInformation）三个市场失灵现象来论证政府监管的必要性，企业年金同样存在这三种现象。

（一）自然垄断

市场存在垄断时，厂商操纵商品价格和产量，获得超过市场平均利润率的超额利润，导致市场失灵。垄断给社会带来更高的价格、更低的产出和更差的服务，社会资源无法达到最优配置，不能实现帕累托最优，市场本身无法解决这个问题，需要通过政府管制加以消除。

由于企业年金非强制性，年金发起企业处于垄断地位。企业年金如果在缺乏政府管制的环境中运作，可能被发起企业作为控制年金参与员工的一种手段，比如企业可以通过控制年金账户转移权来限制年金参与员工转换工作，从而控制年金参与员工流动，进而影响整个劳动力市场的自由流动，这与我国建立全国统一的劳动力市场目标相违背。另外，发起企业和受托人相对员工而言处于垄断地位，从而可以控制年金参与员工采取“用脚投票”的方式对企业年金计划治理主体或管理人施加压力，受托人可以不受限制地使用企业年金基金，而不是努力使企业年金资产保值、增值。所以，员工自身并不足以消除发起企业和受托人因垄断地位而产生的市场失灵，政府监管是必要的。

（二）外部效应

外部效应是指提供一种产品或劳务的社会费用（或利益）和私人费用（或所得）之间的偏差，即外部性。外部性是“不直接反映在市场中的生产和消费的效应”，某些代理人的行为对其他代理人产生无法价格化的后果时，就会产生外部性。制度经济学理论认为，在产权明晰的条件下，私人可以走到一起协商解决外部性问题，但各方的协商成本往往很高，所以存在外部性时，一般倾向于通过政府监管来消除外部性问题。

企业年金运营中的外部效应显著，企业年金基金本身需要进入资本市场进行投资，达到保值增值目的，与银行、基金公司等机构关系紧密，如果没有完善的监管体系，年金基金可能会受到银行等其他金融机构（年金运营机构）危机的影响，导致基金资产价格下跌，使年金计划失去偿付能力；并且还可能因为多米诺骨牌效应而波及其它企业年金计划参与者的信心，减少企业年金基金的缴费，或者提前退休和集体退休而导致基金支付需求陡然增加。所以，企业年金营运机构倒闭的社会成本高于个别成本，它对经济和社会稳定产生巨大破坏作用，政府必然介入企业年金监管。

（三）信息不对称

信息不对称是信息在产品生产者和消费者、在合同的双方或多方之间的分配不对称性。信息不对称情况下，买卖最终价格往往是所有销售产品的平均价格，提供高价值商品的销售者会退出市场，而那些低价值商品的销售者趁机占领市场，其结果是“劣货驱逐良货”的市场逆选择，最终会导致市场崩溃。信息不对称还可能诱导一方试图减少另一方信息而取胜，发生遏制对方信息来源的道德风险。信息不对称还会导致价格体系无法有效传递信息，引起市场参与者较高的信息成本，信息效率市场的均衡无法实现，造成金融市场的低效率（Grossman，1976）。

企业年金运营中，年金受益人或受托人仅通过市场很难得到关于年金计划的充分信息，处于信息不对称的不利地位。监管是弥补信息公开不足的有效手段，防止年金计划受益人与企业年金“四种人”——即受托人、投资管理人、账户管理人、托管人之间由于信息不对称所造成的“道德风险”行为。另外，企业年金基金从征集到支付、从委托经营到收回全部本息，都有一个较长的周期，受益人和委托人难以完全监督营运者行为，企业年金基金营运人容易产生徇私舞弊、中饱私囊等道德风险。要克服信息不对称所造成的风险和损失，就必须加强对企业年金基金运行全过程的监管，增强企业年金基金经营的透明度。

公共选择理论及其在企业年金监管中的应用

公共选择理论主要包括捕获论和经济管制论，对企业年金监管发展具有指导意义。

（一）捕获论

捕获论的基本观点是：政府监管虽然是作为维护公共利益的保障机制而被引入经济体系的，但很快就被监管对象所捕获而成为被监管者捕捉利益的工具。根据捕获论的原理，监管就像“猫追老鼠”游戏，被监管者寻找监管中的漏洞和不完善之处，迫使监管者不断修改规则、完善措施、提高水平。如此循环反复，监管者和被监管者的水平在监管博弈中得到提高。这种理论应用于企业年金监管实践当中，首先就要求政府在出台一项企业年金监管法规或政策时，必须对其可能的效果和所付出的代价做出谨慎的估计，要掌握好一个监管“度”，使监管效果真正有利于受益人及参与员工；其次，要尽可能地完善和发展监管技术，健全国家法律法规，使其不受被监管者所利用。

（二）经济管制论

诺贝尔经济学奖获得者Stigler在1971年发表《经济管制论》一文，首次尝试用微观经济学基本范畴分析监管的产生。针对市场，如果放任竞争，成本为零，但收益较低，只能获得竞争性报酬；如果组织卡特尔或类似组织，可以获得较高的收入，但必须为此支付费用；如果要求政府保护（如控制进入），也能获得较高的报酬，但政府监管并不是免费的，必须向供给者（政府官员）支付“费用”。

监管行为主体一般是政府，意味着政府可通过改变监管供求条件来达到监管的既定目标，供给者是政府，在监管的交换中它获得金融资源或支持率，需求者是专门的利益集团，在监管中尽力拓展他们的经济地位。企业年金管理流程的共性是都涉及到受托人、账户管理人、托管人及投资管理人等“四种人”，关系见图1。“四种人”相互配合、相互支持，形成了一个统一的整体，除了这个整体的内部竞争之外，参与基金管理的各种“人”与受益人和委托人之间因利益对立而形成两股对峙力量，这两股对峙力量对监管供给者——政府的影响的强弱，决定了政府监管最终的介入程度和力度。

金融监管理论对完善我国企业年金监管体系的启示

上述分析说明，公共利益理论从理论上论证政府监管之所以存在的理由，也为政府介入企业年金市场和加强监管提供了基本的理论依据。然而该理论存在两个缺陷：一是公共利益理论从消费者利益角度出发，但并未说明公共利益如何转化成为立法行动并实现经济福利最大化，原因和结论、需求和结果之间缺乏连接机制；二是缺乏明确的公共利益能够被监管行动所实施的机制。一些实证研究表明监管常常无法纠正市场失灵，不能够很有效地保护公众利益和消费者利益。捕获论虽然最早利用利益集团对政府决策的影响来解释监管过程，但它只强调监管被生产者利用的特征，忽视了普通大众确实从某些监管中得到好处，而且也未能解释监管原因。因此，捕获论缺乏理论基础，“监管有利于生产者”的观点也只是一个假设。经济管制论用传统的经济学理论重新考察了监管的过程，被认为是一种新的更完善的监管理论，为我们展示了一个监管的供求机制，但是要把监管需求和供给的决定因素量化是比较困难的。

我国企业年金发展已具有一定的规模，但远未达到发达国家的水平，还处在需求高涨、潜力巨大的发展起步期。笔者认为具体方向主要包括：企业年金基金的投资监管要从严格限量监管模式向审慎性监管模式转变，政府监管从机构性监管向功能性监管过渡，以及市场中介组织监督信息披露和放宽企业设立年金计划准入资格限制。