我国教育财政资源配置理念变迁的逻辑与历程

摘要：政府教育财政资源配置理念是政府在财政资源配置过程中对教育价值取向的反映，同时也是对教育内部不同层次教育价值取向的反映。建国后，我国政府教育财政资源配置理念沿着财政的公共性和教育的公共性的不断实现，政府教育财政资源配置逐步从“缺位”、“错位”到“归位”的内在逻辑，经历了从“先经济后教育”到“像抓经济工作那样抓教育”、从教育“优先发展”到教育“重中之重”的多次变迁。通过政府教育财政资源配置理念变迁的内在逻辑及历程的分析，基本可以勾画出我国公共教育财政制度形成的轨迹。

关键词：教育财政资源配置理念；变迁；内在逻辑；公共教育财政制度

一、教育财政资源配置理念变迁的逻辑

政府教育财政资源配置理念是政府在财政资源配置方面对教育价值取向的反映，同时也是对教育内部不同层次价值取向的反映。政府教育财政资源配置决定着教育财政支出在总财政支出结构中所占的地位，即形成教育财政的总量配置，同时也决定着在教育内部财政支出结构中不同层次教育所占的地位，即教育财政的内部配置。建国后，我国政府教育财政资源配置理念发生了多次的变迁、从“先经济后教育”到“像抓经济工作那样抓教育”、从教育“优先发展”到教育“重中之重”。政府教育财政资源配置理念的变迁，一方面反映出政府对教育的重视程度不断提高，另一方面也折射出我国财政体制和教育财政体制的变革历程。透视建国后政府教育财政资源配置理念的变迁过程可以发现，在政府教育财政资源配置理念变迁的背后，隐含着这样的逻辑：政府教育财政资源配置理念的变迁是沿着财政的公共性和教育的公共性的不断实现，政府教育财政资源配置逐步从“缺位”、“错位”到“归位”。在这一变迁中，财政的公共性和教育的公共性的不断实现是核心。

财政的“公共性”是从财政运行的角度来界定的。在现代社会的财政实践中，财政的公共性包括三个方面：(1)财政目的的公共性。财政活动是为了满足整个社会的公共需要，它与私人为了追求个人利益最大化行为不同。(2)财政活动范围的公共性。由满足公共需要的目的所决定，财政活动应定位于私人不愿意干或没有能力干，干不成的事。在理论上一般是指非盈利领域、公共产品或半公共产品领域。(3)财政运作的公共性。由前两个规定性决定，财政运作应基于公众意志、公共决策，体现社会绝大多数人的偏好；应该是公开透明的，民主法治的，程序规范的。

教育的公共性是公共教育的基本属性。教育的公共性主要体现在：从受教育范围来看，教育是面向所有国民的，不存在受教育权歧视；从教育收益角度来看，教育收益具有社会性，教育的社会收益越是大于个人收益，教育的公共性就越高；从公民受教育权利来看，教育权利平等，尤其是平等享有公共教育资源和自由的教育选择权是教育公共性的体现；从政府教育财政投入来看，教育财政投入越倾向于义务教育，教育公共性实现程度就越高；从教育普及角度来看，义务教育普及面越大，普及教育层次越高，教育公共性越强。随着公共教育的发展，教育公共性的内涵也在不断扩展，但是政府财力规模，教育财政模式选择，尤其是政府财政配置理念的影响，不同国家或同一国家不同发展时期，教育公共性的体现水平和实现程度存在着差别，但只要有公共教育，教育公共性就存在，对一国教育公共性的考察必须从公共教育、财政制度历史发展的角度来认识。

从我国现在努力构建的公共教育财政制度内在要求来看，公共教育财政制度是，财政公共性和教育公共性的统一。财政的公共性和教育的公共性是不断发展的，财政的公共性程度在很大程度上影响着教育公共性的体现水平和实现程度。不同的国家或同一国家的不同发展时期，由于财政模式选择影响着财政公共性的实现，即政府在不同时期财政职能及财政运作方式的定位（即公共性实现程度）存在差别，进而会影响到教育公共性的体现水平和实现程度，政府教育财政资源配置理念是沿着政府财政职能及财政运作公共性定位，促进教育公共性体现水平和实现程度、财政公共性与教育公共性统一的逻辑变迁的。教育公共性和财政公共性是公共教育财政制度根本的属性，政府教育财政资源配置理念变迁的历程也正是这些根本属性不断彰显、走向统一的过程。

二、教育财政资源配置理念变迁的历程

建国后，我国政府教育财政资源配置理念经历了从“先经济后教育”到“像抓经济工作那样抓教育”、从教育“优先发展”到教育“重中之重”的变迁历程。

（一）“先经济后教育”的教育财政配置理念(1949年—1980年)

“先经济后教育”的教育财政配置理念内生于集中财政体制下政府所推行的赶超越战略。20世纪50年代，中国作为刚刚起步的发展中国家，经济发展水平十分低下，资源禀赋相应也有三个特征：资金十分短缺；可供出口的产品少，外汇短缺；经济剩余少而分散，资金动员能力弱。在这样的资源禀赋状况下，中国发展重工业的成本是极为昂贵的，重工业优先发展战略与我国当时经济发展水平下的资源禀赋及资源动员能力产生了尖锐的矛盾。这样一种资金动员能力显然难以适应推行资本高度密集的重工业优先发展战略的要求。因此，在当时的资源禀赋条件下，我国要推行重工业优先发展战略，必须采取特别措施，利用国家的力量为重工业优先发展创造出一个适宜的经济环境。“先经济后教育”就成为当时政府教育财政资源配置理念。

1.政府“先经济后教育”的教育财政资源配置理念选择。“先经济后教育”的教育财政配置理念在认识上的反映体现在：在产业属性认定上，把教育看作是一种消费，一种社会福利，只具有消费性，而不具有生产性；在教育的哲学性质认定上，认为教育属于上层建筑，教育的发展依赖于、依附于经济基础，认为只能等到经济发展起来了，才能回头发展教育事业；在社会发展序列上，认为教育与恢复生产、经济发展、国家安全等问题相比应放在次要地位，是第二位的；在财政预算上，教育和教育支出被边缘化，在与其他事业（产业）争夺资源的博弈中淡出。

“先经济后教育”的教育财政配置理念在实践上主要表现为：(1)在国计民生的安排中，教育被不断边缘化。

1953年，中国开始执行发展国民经济的第一个五年计划。“一五”计划把重工业放在首要发展的地位。“我国实现国家工业化，不能一般地、平均地发展各种工业，而必须以重工业，特别是机器制造业为中心”，国家工业化要“从发展重工业开始”。毛泽东在（论十大关系）中说得更直接：“重工业是我国建设的重点。必须优先保证生产资料的生产，这是已经定了的。”这两段话比较全面地代表了当时决策层和理论界对工业化及其地位的主流认识。在可用资源一定的情况下，只能以减少消费作为工业化资本积累的主要途径。在当时，教育支出被看作是消费支出，自然被放在了削减、压缩之列。在这种情况下，政务院文化教育委员会主任郭沫若开始把毛泽东所说的“文化建设的高潮”解释为“文化建设应跟随着经济建设，而不是跑到经济建设的前头”。一旦定下了这样的国家发展路向，有了这种思维定式，教育只得“靠边站”了。在制定第一个“五年计划”中出现的这一思想苗头，在以后“二五、三五、四五”计划的制度中被凝固化。这基本上决定了以后好长一段时间内政府的教育投资理念。(2)每当出现经济衰退的时候，教育和教育经费总是首先被成为削减的对象。为了确保经济的发展，一旦出现政府财政状况不景气的时候，教育又是最先被压缩，且压缩幅度最大。1961年，国家财政的情况比较困难，财政部党组在《关于当前财政情况的简要报告》中，建议当年行政费在年初指标基础上削减10％，卫生事业费削减20％，教育和其他各项事业费削减30％。为了“保证完成削减教育经费30％的任务”，教育规模被大大压缩。1962年2月26日，李先念在国务院各部党组成员会议上做了题为《当前财政、信贷、市场方面存在的问题和应当采取的措施》的讲话。为了弥补财政赤字，他建议“行政、文教事业费用，在财政上削掉几亿元”。

2.教育公共性的初现与政府教育财政资源配置的“缺位”。

(1)教育公共性的初现。新中国教育公共性主要体现在：1)教育面向社会大众开放和普及小学教育目标的提出。建国后，政府在接管已有各类形式学校的基础上，大力举办公共教育，目的在于使劳动人民子女接受教育，实现受教育权利在入学机会上的平等。普及小学教育目标的提出，促进了公共教育的发展，使劳动人民子女获得更多的受教育机会。具体表现在入学人数大规模增加，1953年全国普通中学在校生中工农子女和其他劳动人民子女已超过71％，其中解放最早的东北、华北地区已超过82％，小学工农子女全国平均超过80％。从总体教育规模上看，1949年小学生为2439.1万人，1980年达到14267.0万人。2)政府对公共教育确立了相应的投资管理政策。在基础教育的财政管理体制方面，中央直接管理公办中小学和各大行政区、省（市）直属中小学所需的教育事业费，按中央规定的全面统一标准和要求分别列入中央、各大行政区及省（市）的预算。由财政部直接拨付，省所辖中学由省委托专署区和县管理，一般小学的经费来自地方附加。这种投资管理政策从建国后一直持续到1980年，当然其中经历了各种管理体制的变革，但政府对公共教育投资的政策并未从根本上改变，只不过其中负担投资的重心在政府层次上不断下移，政府财政投入的困难不断增加。但以此否认政府对公共教育的财政投资是不客观的，尽管从实践效果上教育公共性体现程度较低，但教育的公共性毕竟已经初现。

(2)政府财政资源配置的“缺位”。在这一时期，政府财政职能主要是服从国家经济建设，尤其是服从于发展重工业的战略，财政的“越位”造成了教育财政的“缺位”。在建设财政体制下，政府财政主要配置于生产性建设项目，教育财政资源配置的“缺位”直接制约了教育公共性的体现，主要表现在：1)教育经费短缺。从1950年到1980年的30年间，国家财政预算内用于教育经费占财政支出和国民生产总值的比例明显偏低，而这一时期国家财政预算内用于基本建设的投资占财政支出的比例，年平均都在40％以上，在三级教育内，国家又将有限的教育经费重点投向中高等教育，这一点，在1965年以前尤为明显。2)政府教育财政投入缺乏法律约束，随意性很大。“一工交，二财贸，剩多剩少给文教”是这一时期政府教育财政投入随意性的形象体现。