构建我国教育督导政策体系的思考

摘要：教育督导制度是我国基本教育制度之一。构建完善的教育督导政策体系是教育督导制度有效落实的关键环节。当前，我国教育督导政策体系还存在着结构不完整、数量不充足、内容不完善等问题，有关部门急需明晰构建思路，在制定相关政策、扩展体系涵盖范围的同时，还要对现有的教育督导政策实施必要的调整，才能最终形成科学的、完善的、有中国特色的教育督导政策体系和督导制度。

关键词：教育督导；政策体系；教育督导制度

教育督导制度在教育管理体系、教育法制体系中均占有重要地位，是我国现行教育的基本制度之一。教育督导政策是教育督导工作的行为准则和依据，只有构建完善的督导政策体系，才能准确把握具体督导政策的层次，正确估量其时效性，从而协调好不同单项督导政策之间的关系，充分发挥督导政策体系“增值增益”的作用，有效落实教育督导制度。

一、我国教育督导政策体系构建的主要历程

在教育督导制度恢复的二十多年时间里，不同时期标志性的政策文件构成了我国当前教育督导政策体系的主框架。邓小平关于建立国家教育督导制度的设想为教育督导政策体系构建奠定了基础。教育督导建设是邓小平教育思想的重要组成部分。早在1977年，邓小平在关于《教育战线的拨乱反正问题》的谈话中，就提出了关于建立国家教育督导机构和制度的构想与建议。《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）的颁布实施对形成教育督导制度、建立教育督导政策体系提出了要求。1986年《义务教育法》颁布实施，在国务院办公厅于同年转发的《关于实施义务教育法若干问题的意见》中规定，“国家和地方逐步建立基础教育的督学（视导）机构，对全国和本地区范围内义务教育实施进行全面的视察、督促和指导。”这是我国在教育督导工作中断多年之后，首次在国家级政策文件中正式明确教育督导制度。在《义务教育法》实施及其相关性文件的促动下，国务院批准在原国家教委设立教育督导机构——督导司，这使教育督导政策体系运行的必需系统得以建立。

《教育督导暂行规定》（以下简称《暂行规定》）是当前教育督导政策体系中的“基本政策”。1991年，国家教委以主任令形式颁发的《暂行规定》，是我国教育督导制度恢复后唯一的一部部门文件，成为教育督导政策体系中具有关键影响作用的“基本政策”。《暂行规定》实施后，国家教育行政部门又相继颁发了《关于加强教育督导队伍的几点意见》、《督导行为准则》，发布了《关于加强教育督导与评估工作的意见》。这些政策文件从宏观规定了教育督导工作的基本性质、职能、任务等内容，《暂行规定》则间接确立了“督学督政相结合”的基本原则。

《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）为教育督导政策体系构建确立了法律依据。1995年颁布的《教育法》规定，“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”，确立了教育督导和评估制度的法律地位，促进了教育督导政策体系的进一步完善。

国家重点教育政策、法规落实中的政策措施构成了教育督导政策体系的重要内容。自《国务院关于实施义务教育法的若干意见》明确规定“逐步建立基础教育督导制度”以后，国家教育法规、政策的落实越来越倚重于教育督导。《职业教育法》、《中共中央国务院关于加快教育改革全面推进素质教育的决定》、《民办教育促进法》以及教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》等都对教育督导提出了明确要求，构成了教育督导政策体系中的重要部分。2006年，新修订的《义务教育法》第八条明确规定：“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。”对义务教育阶段的督导机构、督导内容和督导报告作出了规定，进一步确立了教育督导的地位和作用，有利于建立健全我国教育督导制度，完善教育督导政策体系。

地方教育督导政策构成了教育督导政策体系的重要组成部分。地方教育督导法规、政策是我国教育督导政策体系构建的重要内容，是政策体系完善的必需步骤。《暂行规定》出台后，各地都相继制定实施了《规定》、《章程》、《关于建立督导制度的决定》等地方性教育政策，北京、山东等地则以人大立法的形式实施了地方《教育督导条例》，教育督导政策在地方率先实现了立法层面的突破。地方教育督导政策的制定实施，是我国教育督导政策体系初步形成的标志之一。

二、我国教育督导政策体系构建中存在的问题

（一）教育督导政策体系及其构建中存在的主要问题

1.教育督导“基本政策”权威不足，难尽“承上启下”之责

《教育法》明确规定教育督导制度为我国教育基本制度之一。与其他方面的教育基本制度立法相比较，教育督导制度的立法步伐相对迟缓，最高级别的政策文件仍是原国家教委发布的部门规章《暂行规定》，与教育基本制度的地位很不适应。

在教育督导政策体系结构中，“基本政策”是教育督导政策主体指导教育督导领域或工作的原则，是教育方针（总政策）在教育督导工作中的具体化。作为我国教育督导政策体系中“基本政策”的文件，不仅应是我国教育督导制度的基本法规，还应对督导工作起着总纲领的作用，对教育督导工作提出原则性、概括性规定。“基本政策”以本身为基础，以若干具体教育督导政策为要素，构成从属于教育总政策的教育督导政策体系。因此，教育督导的“基本政策”应具上承教育总政策和教育方针，下启各项教育督导具体政策之功效。

但是从法理上分析，原国家教委制定的《暂行规定》作为一个部门规章，只能规范教育内部事务，因此，当前各级教育督导机构依照《暂行规定》开展的“督政”工作实际上是缺乏法律效力的，也是缺乏权威的。也可以说，“督政”职能仅仅取得了合法性，并没有实现法制化，因而具有很大的不稳定性。“督政、督学相结合”是我国教育督导最基本的原则和特色，教育督导部门“督政”既是可能的也是必需的，是当前一段时期内教育督导工作的重点内容，问题在于“督政”还缺乏法律依据。

“公共政策体系作为一个系统，其内部结构会极大地影响着公共政策体系的整体功能。”教育督导政策体系中《暂行规定》的“权威不足”，导致教育督导政策体系的结构缺陷，一定程度上使教育督导政策体系内部处于无序状态，也制约了教育督导政策体系构建的进程。

2.教育督导政策之间关联性欠缺，未能体现“协调增益”之效

教育督导政策体系是由若干单项具体政策构成的，虽然每一个具体政策都有着不同的政策内容、目标和特定的作用对象，各自在一定的范围内相对独立地发挥作用，但是教育督导政策体系绝非各项政策性质与功能的简单叠加，而是各项政策性质和功能有机联系的总和，教育督导政策体系、各项教育督导政策之间存在必然的关联性。这种关联性表现为：如果政策之间相互协调、增益，则增强教育督导政策的整体功能；反之，则会抵消某些督导政策的功能。

教育督导制度恢复建立以来，从国家层面到地方各级政府都出台了一系列涉及到教育督导工作制度的具体政策。这些具体政策对于指导教育督导工作的开展，解决特定的问题发挥了一定作用。但是，从政策体系的角度分析，教育督导政策体系还缺乏必要的关联性，主要表现在教育督导政策体系与单项政策之间还缺乏必要的协调性。

《暂行规定》颁布实施十几年来，教育政策制定部门始终未出台相关的辅助性政策，如具体的实施意见等解释性和可操作性的辅助性政策；《暂行规定》中涉及到的关于“对下级人民政府教育工作进行监督、监察、评估、指导”的“督政”任务，也始终没有明确具体操作意见；对督导范围内的“中小学、幼儿教育”也缺乏评估标准的系统构建。地方出台的教育督导政策呈现两种情况。一种是“大幅超越了《暂行规定》的内容范围”，另一种是对国家政策呼应不足，有的区域至今还没有适合于本地的教育督导基本制度政策，教育政策运行所依赖的教育督导机构至今尚不健全。单项政策的制定实施则显现出了“问题解决单打一”的倾向，还没有实现“协调增益”的政策效果。

3.教育督导具体政策数量不足，尚未形成“有章可循”之基

教育督导具体政策是为解决教育督导领域特定问题而制定的具体措施、准则、界线性规定等，是“基本政策”的具体化。具体政策包括国家教育督导部门针对特定问题制定的政策，也包括地方各级政府为实施上级政策或为解决所属区域的问题而制定的具体规定、实施办法等。

当前，教育督导具体政策不尽完善主要表现在教育督导工作开展所需要的规章制度未能以具体政策的形式出台实施，教育督导工作基本制度尚未建立。根据我国教育督导“督政、督学相结合”的原则，我国教育督导的基本制度应包括对区域教育工作督导评估制度，包括对地方党政领导的教育工作、地方教育发展水平、职能部门履行教育发展职责情况的督导评估制度。尽管国务院办公厅转发了教育部《关于建立对区县人民政府教育工作进行督导评估制度意见的通知》，但对省、市区域的督导评估制度还处于空白，对学校教育工作的监督评估制度还未完善。另外，督学人员专业化制度、资格证书制度以及督导考核培训制度、督导申诉制度、督导奖励机制、工作任务和相应的实施方法等还不明确，具体政策短缺。

4.教育督导政策体系趋于封闭，难于开创“制度创新”之局

开放性是公共政策体系的基本特征。教育督导政策体系的开放性体现着其本身与社会环境（主要是教育大环境）之间相互作用关系的状况。

当前，教育督导政策体系有“趋于封闭”之嫌，主要表现在教育督导政策的制定过程中创新受限。完善民主监督制度是我国政治体制改革的重要内容。为达到”维护国家法制统一、保证政令畅通”的目标，我国已经建立了比较完整的监督机制，但在教育督导政策体系构建过程中，还缺少能够有效地吸收民主监督机制中适合于教育督导工作的成分。对已有的教育督导政策调整乏力、迟缓，也是政策体系封闭的基本表现。我国教育督导政策系统不够成熟、健全，导致了政策系统信息反馈不畅通，已有政策执行中、执行后出现的问题不能及时反馈到相关决策部门，也在一定程度上制约着教育督导政策体系的开放性，导致教育督导政策运行过程中创新机制尚未形成。