政府动员型环境政策及其地方实践

在我国西部生态脆弱地区得到广泛实践的生态移民政策，延续了中国长期形成的政府动员型环境政策“危机应对”和“政府直控”的特点。通过对内蒙古S旗的实地研究，我们发现生态移民政策的实践过程是一个由中央政府、地方政府、市场精英、农牧民等多元社会行动主体共同参与的社会过程。在复杂互动关系的背后是由政府力量、市场力量以及地方民众所形成的权力和利益网络。自上而下的生态治理脉络中，地方政府处于各种关系的连接点上，其集“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”于一身的“双重角色”，使环境保护目标的实现充满了不确定性。

一、引言

(一)问题的提出

横跨“三北”地区以内蒙古为主体的温带草原区是中国北方地区一条重要的生态屏障。20世纪后半叶，内蒙古草原一直处于持续的退化、沙化状态。2000年春季，袭击北京以及整个北方地区的强沙尘暴使内蒙古草原的退化、沙化问题声势浩大地进入公众关注的视野。生态危机的压力促使国家针对内蒙古草原的生态治理项目和政策措施迅速出台，如“京津风沙源治理工程”，“退耕还林、还草工程”等。中央政府以前所未有的力度加大了对内蒙古草原生态建设的投入。值得注意的是，在这一自上而下的生态治理行动中，“生态移民”这个原本鲜为人知的词汇迅速地流行开来。“生态移民”不仅成为内蒙古地区(特别是生态建设项目区)广为推行的环境政策实践，甚至成为多个学科门类共同关注的学术议题。

事实上，在中国环境政策的发展历程中，“危机-应对”构成了我国环境政策的一个内在特点。1970年代之前，我国并没有针对环境问题的政策与立法，更谈不上考虑了环境因素在内的整体性的发展规划。在之后的渐进发展中，往往是严重的负面后果将长期积累的环境污染和生态恶化问题拉到“前台”，国家的治理行动以及政策规定和法律法规才得以出台。这也使我国的环境政策具有很强的政府行为色彩。环境政策的实施主要依赖自上而下的行政体系和动用财政资源，也涉及政府为使相关社会群体配合政府行动而采取的各种社会动员过程。概括地说，“危机应对”与“政府直控”构成了我国“政府动员型环境政策”的核心特点。在特定的历史情境和社会条件下诞生的“生态移民”政策在很大程度上延续了上述特征。

本文关心的是，对于目前极其脆弱的草原生态来说，生态移民是否可以将其带到一个“生态”的可持续发展的未来?生态移民所代表的政府动员型环境政策是否可以成为生态脆弱的西部地区可资借鉴的环境政策选择?这无疑需要对环境政策的实践过程进行深入的实地研究来给予解答。

(二)研究定位：环境政策研究的社会学视野

与西方以社会性的环境运动回应20世纪60年代频发的环境公害不同，在中国经验当中，政府及其出台的环境政策是回应环境问题的最主要的方式。这或许意味着，环境政策是研究者切入中国环境问题的一个最好入口。

对环境政策的研究一直融合了多学科的维度，其中以政治学和经济学的视角较为集中。在研究取向上以较宏观的理论分析为主，即“对环境政策进行理性和逻辑层次上的探讨和把握”，旨在“提出和发展一套关于环境政策结构和变化规律的理论框架”。与此不同，从经验出发是社会学分析的基础。在社会学的视野当中，环境政策本身即是一个社会性事件。它在特定的历史情境指向特定的问题，指向问题背后的社会行动主体及其权力利益关系。环境政策的实施过程是参与其中的社会行动主体的互动关系被激活、展开与重构的社会过程。长于过程分析与结构分析的社会学研究即是着眼于这一切背后的社会学意涵。本文是关于一个以生态为目标的政策事件及其过程的社会学分析。笔者关注的是“生态移民”这一事件过程中所包含的各类社会行动者(socialagent)的行动策略和互动关系以及对社会行动构成约束性框架的制度结构。其研究目的在于揭示“生态移民”这一自上而下的政府动员型环境政策的诞生与实践过程所遵循的社会机制，并对其进行社会结构层面的分析与解释，进而对我国的环保实践及可持续发展实践中存在的制度性障碍给予反思。

(三)研究方法与调查地点

本文使用的资料来源于笔者2004年7-8月和2005年8月在内蒙古S旗的生态移民点进行的实地调查。收集资料的方法包括参与观察、深度访谈、半结构式访谈和问卷法。在研究类型上，本研究属于个案研究。笔者希望通过解剖和分析一个具体的生态移民的案例来达到对其深入与全面的理解。仅就内蒙古自治区而言，生态移民是在很多盟市、旗县实施的环境政策。笔者只是选取了其中一个个案进行细致的研究。鉴于内蒙古各地生态类型与社会文化背景的异质性，本文并不拟达成对生态移民政策本身的整体性评价，而是旨在对政府动员型环境政策实践过程中的结构性障碍给予特定视角下的反思。

S旗是位于内蒙古中西部的一个以蒙古族为主体的边境牧业旗。浑善达克沙地自东南向西北横穿该旗的中部。S旗气候干旱，属于半荒漠、荒漠化草原，即由草原向荒漠的过渡地带。境内几乎没有地表水，地下水分布不均且埋藏较深。纵贯南北的古河道是S旗最重要的水源。该旗是京津风沙源治理工程的重点项目区，也是内蒙古较早开展生态移民的旗县。

二、生态移民政策的诞生：危机下的中央与地方

(一)“生态”权威的生成

草原的沙化问题并不是一个新问题。20世纪的80年代和90年代，尽管草原的环境问题已经相当突出，但始终没有成为国家政策和公众舆论关注的中心，在学术界亦没有成为问题意识的主流。在鼓励经济增长的发展主义的主流话语之下，“生态”是个难以引人注意的边缘词汇。

2000年后，肆虐京津及整个北方地区的沙尘暴使草原沙化的问题迅速升级。特别是在北京申办2008年奥运会的背景之下，沙尘暴灾难性的震慑使“生态问题”以及作为风沙源区的草原地带成为国家政策和公众舆论关注的中心。“生态”与国家利益紧密地联系在一起。此后，国家针对风沙源地区的治理行动迅速地提上日程。与此同时，在内蒙古草原地区作为“风沙源地”与“生态屏障”引起全国的关注后，当地各级政府也在新闻媒体上积极地表达了其生态治理的决心与为奥运会贡献力量的热情。事实上，“生态”已经超越了环境价值本身。它是公众与地方视野中的“国家利益”，也是中央权力视野中的“地方价值”。在国家的倡扬与地方的回应中，“生态”的权威得以生成。

(二)“移民”逻辑的引入

在从中央到地方的生态治理政策脉络中，我们既看到了中央政府与地方政府在“生态”诉求上的一致性，也必须看到他们在问题关注和手段选择上的差异性。

在中央政府的层面，主要是以保护和扩大草原植被为出发点的直接以生态恢复为目标的政策手段，如造林种草、飞播造林，封山(沙)育林(草)、退耕还林、小流域综合治理等等。国家级的关于生态建设与草原保护的政策法规中并没有关于生态移民的具体阐述。“生态移民”只是“京津风沙源治理工程”和“退耕还林、退牧还草工程”中的一个配套措施，且没有具体的规定。

而在地方政府的层面，从2001年到2002年，“生态移民”的整体思路在内蒙古自治区及其相关的盟(市)、旗(县)得到确立。“生态移民”的基本政策逻辑是：在政府引导下，将生态严重退化地区的居民迁出，实行五年以上的围封禁牧，以减轻草场压力、恢复生态;将移民安置在小城镇周边、进行舍饲圈养或从事二、三产业，以加快城市化进程、促进经济发展。在生态移民的政策思路里，“移民”可以实现“生态”与“发展”的“双赢”。在各级地方政府的政策表述中，“生态移民”也一直与异地扶贫搬迁、扶贫开发联系在一起。

那么，如何理解中央与地方在政策倾向上的差异?为什么“移民”会成为地方政府所推崇的环境政策手段呢?我们必须回到生态危机对中央和地方的不同意义，以及这种自上而下的政府动员型环境政策所固有的特点来予以解释。

如果说世纪之交的沙尘暴与“绿色奥运”促成了草原沙化真正的“问题化”，从而使其成为一个需要国家尽快解决的问题。那么，在这一“问题化”的过程中所凸显的是“国家利益”。但是草原沙化所带来的问题并不只限于对京津地区和国家生态安全的威胁。对于沙化地区而言，草原生态危机意味着对地方经济发展严重的制约和对当地人生产生活的影响。如果说国家生态治理的措施对地方的经济发展方式构成了某种限制，那么地方政府关于“生态移民”的政策论述所体现的正是当地的“发展焦虑”被“问题化”的过程。在这个“再问题化”的过程中所凸显的是“地方发展利益”。可以说，“生态移民”这一词汇本身就反映了国家利益与地方利益、生态危机与发展焦虑的矛盾与中和。

换一个角度来说，“移民”在地方层面的凸现也是由政府动员型环境政策本身的实施机制决定的。因为自上而下的政府动员型环境政策的实施需要两个层面的动员过程。一是政府体系内部的动员，涉及的是中央政府与地方政府的关系。在政府主导经济发展的制度框架下，经济增长和城市化、工业化引导的现代化进程始终是地方政府的核心关注。“生态治理”要在地方获得顺利推行，纳入地方发展利益是一个必要的条件。应该说，“移民”在地方政府层面受到推崇是政府动员型环境政策面临政府内部的动员时所必然出现的“妥协”。二是政府对地方社区民众的动员过程。尽管“生态”已经为作为生态保护手段的“移民”提供了合法性，但草原沙化问题始终都不只是一个对已破坏的自然环境的治理问题，而是始终包含了沙化地居民生存与发展这个“人”的维度。人既是沙化的原因之一，又是沙化恶果的承担者。对当地居民来说，“沙尘暴”意味着生产生活的灾难。这样，“脱贫致富，扶贫发展”就成为“为了生态保护”而进行“移民”动员的合法化诠释。

综上，作为政府动员型环境政策的“生态移民”的诞生过程是国家利益与地方利益、生态危机与发展焦虑、中央政府与地方政府这三对相互勾连的关系彰显的过程。正是在这些关系体系中，生态移民政策才成为权威性的政策话语。生态移民的政策逻辑从一开始便刻下了中央与地方权力关系的统一与分化，国家利益与地方利益的一致与对立，生态危机与发展焦虑的统一与矛盾等一系列中国社会转型时期的结构性特点。那么，在具体的实践过程中，以上关系体系又是如何呈现在行动者的实践中的呢?“生态”在生态移民的实践过程中又处于怎样的位置呢?

三、生态移民过程中的政府、市场与家户

(一)失败的“实验”

2001年11月，配合上级政府的思路，S旗启动了“易地扶贫搬迁试点工程”。参与“试点”的牧户集中搬迁到移民点进行舍饲。旗政府对迁出草场进行围封禁牧。当时的搬迁政策是国家为搬迁户免费提供房屋、棚圈、水电和饲料，并免费围封草场。但是，这次实验是失败的。本地羊不适应舍饲的环境，出现大批生病和死亡现象。牧户的生活也因此陷入了困境。而新建的草场围栏也被草原上的风沙与滚动的沙蓬破坏掉了。国家的所有投资都没有得到相应的回报。可以说，“实验”的结果给“生态移民”的可行性提出了重大的质疑。但这并没有导致“生态移民”计划的搁浅。在此后的生态移民项目中，“围封禁牧”依然是生态移民的“必要性”的论据，依然是生态移民工程“必须坚持”的“原则”，也始终是呈报上级的生态移民规划方案中的重要内容。

(二)生态移民村的“落成”

结合上级政府的生态战略，生态移民工程在S旗是一个五年规划(2001-2005)的项目。·117·

政府动员型环境政策及其地方实践虽然2001年的易地扶贫搬迁试点没有成功，但上级政府并没有否定“生态移民”的思路。2002年，在S旗政府的生态移民规划中，只是使用了“生态移民”这个新名词替换掉“易地扶贫搬迁”的说法。这一年，S旗“生态移民工程”的主要地点便是位于该旗西北部JHT苏木的RST嘎查。在项目规划中，RST嘎查属于整体移民搬迁地区，即该嘎查的草场全部列入禁牧区，进行五年的围封，恢复草场植被。

2001年的实验尽管失败了，一个新的产业方案“发展牛羊育肥和绒山羊圈养，小尾寒羊与本地羊杂交模式化实验”出现在S旗2002年的生态移民实施方案中。规划方案中“精确”的成本收益计算证明这个产业项目是可行的。但是，“新项目”支持的“移民”对于“生态保护”的利弊究竟如何，则是一个不被追问的问题。对于地方政府来说，“移民”才是当务之急。“生态移民区”首先是一个要选址、征地、建设的“工程”。移民区的地点选择在符合“五通”的城镇化设计的XBL农场。XBL农场距离旗政府所在的镇15公里。“盖房子”让生态移民工程真正有了“工程”的味道。这一建设工程的投资是采取国家投资、地方配套和牧民自筹相结合的办法。但是，移民村的初步落成并没有实践牧民自筹这一项，那时大家还对移民工程持普遍的观望态度。

2002年7月，86户规模的移民村建成了，七排新砖房在草地上矗立着，略显突兀。每一户包括一处41平方米的砖木结构的住房，内部相当于“两室一厅”的布局。房屋后面是110平方米的棚圈。房屋和棚圈之间是624平米的院落。在院落的一角是用来储藏青贮玉米的“青贮窖”。2004年7月，笔者到达的时候，原计划的院墙还没有建成，青贮窖还是一个个土坑。当地政府解释为农牧民自筹资金不到位所致。

需要注意的是，生态移民村从规划、选址、用地到建成，嘎查一级的干部与群众并没有参与这一过程。据原嘎查书记介绍，“旗里盖起了房子，验收房子的时候我跟嘎查长才参加”。移民点建设的草场征用也没有事先给承包草场的农户打招呼。当他们发现的时候，钻井机已经在施工作业了。

(三)奶牛业的确立：政府、市场与家户的关系网络

“计划”总是赶不上“变化”，计划也总是在“变化”。本地羊的圈养失败后，旗政府提出的牛羊育肥、绒山羊、小尾寒羊圈养也应声寥寥，收效甚微。但是，若是要对草场进行围封禁牧，吸引牧民迁入移民村，移民区必须有新的产业依托。2002年开始，上级政府开始大力扶持奶牛业的发展。S旗也将奶牛养殖确定为生态移民区的主导产业，计划使“奶牛养殖业成为一项富民工程”。在全国的消费市场上，蒙牛是一个乳制品的龙头企业，其“企业+奶站+农户”的模式，开始在呼和浩特市周边开展，后在内蒙很多盟市、旗县扩张。2002年，在当地政府的支持下，S旗三个汉族商人最早涉足了奶牛业的发展。他们在蒙牛集团、旗政府、苏木政府之间沟通联络，在移民村的旁边建起了收奶站，使移民村成为蒙牛集团提供奶源的奶牛养殖园区。

为了便于下面的分析，笔者用图形方式来展示S旗奶牛养殖业与生态移民工程结合发展中所涉及的关系网络(见图1)。我们首先对图中的每一组关系进行简要的解释，进而分析不同行动主体的互动关系。

(1)蒙牛与大市场：蒙牛集团是市场化经营的企业，其发展有赖于国际、国内乳制品市场的状况。

(2)蒙牛与奶站：蒙牛集团与奶站承包人建立合作关系(本案例中是双方签了8年的合同)，奶站承包人负责奶站的硬件投资，并把分散于各个奶户的鲜奶集中起来运送到蒙牛加工厂。蒙牛定价收购奶站集中的鲜奶(0185元/斤)，并严把质量关，质量不合格可以拒收。蒙牛支付给奶站承包人012元/公斤的管理费。

(3)蒙牛与奶户：蒙牛是鲜奶加工者，奶户是鲜奶生产者。两者在鲜奶交易中发生关系。但这种关系不是直接发生的，而是通过奶站和银行这两个中介发生的。蒙牛通过奶站以固定价格收购奶户的鲜奶，而奶户通过银行拿到蒙牛支付的奶款。

(4)奶站与奶户：奶站与每个奶户签协议。奶站在合同期内对奶户奶牛所产的鲜奶按预先规定的价格或不低于同类价格进行收购，因故不收或违反价格规定的，奶站应给予赔偿，否则承担违约责任(罚款300-500元)。奶户的奶牛所产的鲜奶必须全部交给奶站，不得与奶站之外的任何企业或个人发生鲜奶交易，否则承担违约责任(罚款500-1000元)。

(5)旗政府与奶站：旗政府为鼓励扶持奶牛业的快速发展，推出一系列的优惠政策，规定在“统一规划区内建设标准化挤奶站的企业或个人，旗政府无偿划拨所需土地，免收一切行政性收费，并保障水、电、路畅通”。

(6)苏木政府与奶站：奶站与苏木政府签订合同，不许其他品牌的奶站在苏木范围内设立奶站，以保证自身的垄断性收购地位。苏木也制约奶站不得擅自撤离移民村。

(7)旗政府与银行：奶牛养殖是资本密集性的行业。每头奶牛的价格都在万元以上。这对农牧民而言是很大的投资负担。为此，旗政府以政府信誉为养殖户提供贷款担保，为奶户的奶牛贷款提供贴息补助(唐山牛和澳大利亚奶牛：每头贴息贷款10000元)。在银行不同意以奶牛做抵押的情况下，旗政府积极协调关系，并上报上级政府寻求协调和解决。

(8)苏木政府与银行：苏木政府也通过干部职工联保的形式为奶牛贷款提供担保，并协助各专业银行吸揽储蓄存款、清欠不良贷款等工作，组织信贷资金用于扶持奶牛业的发展。

(9)旗政府与奶户：旗政府负责基础设施建设：住房、棚圈、高产饲料地、水电设备等。旗政府在畜牧局下设“奶牛办”，负责统一购进奶牛(唐山牛和澳牛);协调金融部门的贷款，兑现贷款贴息等优惠政策;完善奶牛养殖服务体系;奶户养殖技术培训、宣传教育;协调奶站与奶户的关系，稳定购销关系;奶户每月还贷款，奶牛办要组织催收贷款。

(10)旗政府与大市场：旗政府与市场的关系不仅体现在与蒙牛的关系上，而且体现在其组织工程建设、奶牛的统一引进上。这里，政府作为利益集团有着很大的寻租空间，也将承担市场风险对其公共信誉的威胁。

(11)苏木政府与奶户：苏木政府直接负责移民区住户日常事务的管理。

(12)银行与奶户：蒙牛通过银行给奶户发放奶款。本月的奶在下月付款。奶户向银行贷款，银行要求必须按月还款，否则交滞纳金。

(13)奶户与市场：奶户个体的生活不仅是奶牛养殖，还包括生活消费。奶牛的饲养投资、防病防疫的投资，以及日常生活支出等都与市场发生联系。

在上述13对关系中我们又可以抽象出几个关系丛：

Ⅰ市场与家户：(1)、(2)、(3)、(4)、(12)、(13)

Ⅱ政府与市场：(5)、(6)、(7)、(8)、(10)

Ⅲ政府与家户：(9)、(11)

Ⅰ市场与家户的关系

在图1中可以看到，如果先不考虑“国际国内市场”这个庞大而不透明的领域，那么蒙牛集团与移民区奶户关系的直线距离最长，但这二者之间却有着最直接最有实质意义的交换关系：奶户提供奶源，蒙牛收购牛奶，支付奶款。奶户对于他们与蒙牛之间关系的描述是恰当的：“我们就像蒙牛的职工，月月领工资”。“像”字是一恰当的字眼，因为他们与蒙牛从未谋面。对于蒙牛来说，他们是遥远而陌生的人群。作为养殖奶牛的个体经营者，尽管他们投入的并不只是职工所投入的“劳动力”，但与“职工”相似的是，他们的产品有固定的价格，稳定得就像“工资”一样。事实上，蒙牛处于由奶源生产、收购、乳制品加工所形成的产业链的最顶端，而个体奶户则处于最底部。

Ⅱ政府与市场的关系

在图1中可以发现，政府体系是介于市场与个体之间的一个重要的部分。那么，政府与市场的关系就必须再回到市场与个体关系的特征上。蒙牛与奶户的关系是原料加工者与原料提供者的关系。原本简单的在理论上可以形成直接交易的关系，却是经过了层层的中介才得以实现。这必须回到二者具体的特征当中来理解：我们必须注意这样一个事实，对于地处呼和浩特的蒙牛来说，在内蒙西部边境牧业旗的奶源是遥远的;同样对于从未经营过奶牛养殖业的S旗来说，蒙牛也是遥远的。当然，这不仅是针对地理位置而言。对于蒙牛来说，规模化的奶牛养殖是其保证原料收购和原料质量的关键。分散的奶户的奶源根本无法满足它的要求。但是奶牛的规模经营在市场条件下的形成是需要很多条件与时间的，而且蒙牛也无法依靠自身力量来实现这种规模化的聚集，特别是迅速的聚集。因为这需要强大的组织能力。在其“企业+奶站+农户”的模式中，奶站也必须建立在有奶牛养殖规模的地方。显然，只依靠这个运作模式在S旗建立奶站是不可能的。因为，在这个牧业旗中奶牛养殖业所需要的禀赋条件都不具备。首先，当地的草原是荒漠化草原，草场上无地表水，且地下水资源贫乏。这里不具备设立打草场的条件，更不像农区那样可以借助农作物的副产品来作为饲草料的补充。当地奶牛养殖的饲草料成本是相当高的。另外，对于习惯靠天养牧的牧民来说，养奶牛还是太新鲜的产业。它需要的新技术知识使很多牧民望而生畏。无论从经济成本的角度，还是从技术惯性的角度，S旗并不具备自组织形成奶牛规模养殖的条件。在S旗，奶牛业市场的自然生成、奶源市场的自然扩张在短时间内是不可能的。但是，这一切就在短短一两年内实现了。我们不得不注意一个更具有决定性的力量--政府。

事实上，地方政府的动员性的组织使奶牛养殖规模迅速形成，蒙牛的奶源市场迅速扩张并实现了地方性的垄断。首先，政府对移民区的建设使奶牛规模养殖的硬件设施基本具备。如果仅依赖奶户个体是无法办到的。因为他们根本就缺乏自组织的动力。另外，政府对奶牛的统一引进也是解决了需要个体牧户具有强大的组织能力情况下才可以完成的事情。最后，政府与银行的协调关系，以及奶牛购买中政府的补贴使政府与农牧户之间建立了某种风险共担机制。但这种风险的分担很不平衡，并不足以建立起足够的信任。不论怎样，依靠政府信用的借贷使牧民的投资门槛相对降低。政府的补贴也构成一个重要的优惠条件促成牧民的资金投入。在这里，在政府的统一安排中，牧民不仅被纳入一个陌生的产业，一个庞大遥远的市场体系，而且也被纳入了金融资本的关系当中。以前最多只在银行存取的牧户，现在发现银行成了他们生计中不得不打交道的地方。用牧民的话说是“年年贷，年年还”。

而对于地方政府来说，它成为一个具有相当能力的市场主体，不仅通过与蒙牛的联系促进了大企业的垄断，而且通过组织工程建设和奶牛的统一引进直接参与到市场活动当中。这里，地方政府对市场的参与为自身创造了可能的寻租空间，同时也将承担市场风险对其公共信誉带来的潜在威胁。

Ⅲ政府与家户的关系

政府与家户的关系中，政府并不是通常想象的单纯的行政管理者。政府的角色是多重的。在移民搬迁时，政府是农牧户行动的动员者;在建住房、统购奶牛、协调贷款时，政府是致富脱贫的帮扶者;在养殖技术培训、奶牛疫病防疫时，政府是新知识的传授者;在催还贷款时，政府是个体经济行为的监管者;而在检查移民区卫生时，政府是日常生活的监督者。政府借助自身的政治权威使分散的牧户得以组织化，使奶牛养殖形成规模。而且政府承担了统购奶牛的职责，并在与蒙牛的联络中建立了“稳定的销售渠道”。在奶牛的购买与牛奶的销售上，撇开奶户的自组织能力与动力不谈，奶户在政府的介入下基本没有自组织的空间。政府是个周到的“包办者”。倘若这次“包办”损害了奶户的利益，那么政府“包办”所依赖的公共权威也将受到威胁，政府的合法性基础将受到削弱。

综上，我们可以发现政府是连接市场与家户的重要的“中介”。在与市场的联系中，政府作为有自身利益诉求的主体会在与市场的选择性合作中制造大量的寻租机会，这使产业项目的选择存在盲目性。在借助市场力量与分散的家户建立的关系上，政府强化了以往因农牧户过于分散、难以掌控而弱化的政治权力。原来分散的农牧户，则通过政府的组织化参与到更广泛的市场关系中，但也因为自身没有经过自组织面对市场，一方面没有培育起自主应对的能力，另一方面也无法使自己的利益通过市场中的谈判而得到保护，反而因中介的存在而有更多被盘剥的可能和风险。市场中的企业则通过对农牧户个体劳动和产品的垄断而提高了市场竞争力，获取了更多的利润。农牧户处于政府权力与市场资本的双重控制之下。这是一个风险最大、最弱势的地位。政府与家户的关系直接受市场状况的影响。市场风险对于整个产业的冲击将直接危害政府公共权力的合法性。

(四)移民过程：动员、博弈与曲折

从移民村的建设到奶牛产业的确立，生态移民已经是政府官员与市场精英头脑中一个细致入微的规划。而这个融入了政治热情、经济智慧和地理美学的设计，如果没有当地群众的参与，也只是几排空洞的砖房。那样，旗政府造福一方的雄心，龙头企业、商业能人、金融机构编制起来的产业链条将功败垂成。此时此刻，政府要做的是“兜售”这个“蓝图”。他们必须“吸引”牧户来移民区居住，还要让他们订购奶牛。

S旗生态移民工程的实施主体是苏木政府。移民工作的成功与否很大程度上取决于苏木政府在牧区的动员能力。基层乡镇级政权在基层的组织动员能力究竟如何呢?在当时的牧区，嘎查干部的组织涣散已经成为令苏木政府头疼的问题。在草场承包经营体制下，基层政府没有对基层集体经济的控制权力，手中几乎没有可供再分配的资源。苏木政府主要借助政治意识形态资源来实现对基层的组织与控制。这种借助政治意识形态的组织化手段的有效性范围是有限的。尽管苏木政府对于嘎查干部只有微弱的意识形态控制力，但最初的移民动员还是在嘎查干部中进行的。苏木政府希望这些嘎查干部发挥干部党员的模范带头作用。与此同时，苏木干部也深入牧区，挨家挨户地动员牧民参与这项国家已经投入了巨大资金的建设项目。在当时，不仅开始时的实验证明“围封禁牧”根本不可行，而且RST嘎查的草场除个别牧户外，基本没有围栏。牧户对于围栏的看法不一致，也无力自己投资建设。禁牧舍饲的试验失败后，政府也难于找到围封草场的理由。“围封”成了一个被搁置的话题。尽管苏木干部在动员中也会提出说“搬迁以后要围封草场”，但他们很清楚这是一个没有多少执行力的命令。在这个时候，只有“致富增收”才是唯一有吸引力的卖点。

苏木干部在动员中不断地强调和宣传移民政策的优惠与奶牛项目的前景。这使移民过程从动员到搬迁都充满了政府与牧民之间关于“给予”与“得到”的“讨价还价”。那么究竟是哪些人选择了移民村的生活呢?

2004年7月，笔者调查期间，住在移民村的牧户有63户。86户住房规模的移民村有73%的常住率，虽说不算低，但只有86户搬迁到移民村，对于近400户的嘎查来说其搬迁率也只有20%。这相对于最初整体搬迁的设计而言是一个大大缩水的结局。

移民村的住户，蒙族占5018%，汉族占4912%。搬迁之前从事牧业的占81%，农业与其他产业的占19%。总地来说，来移民村的都是草场小，受灾后牲畜少或无牲畜的。对于经过三年连续的旱灾，草场退化严重，牲畜短时间内又无法发展起来的牧户来说，到移民点来无疑是一条出路。而那些草场大，基础设施好的家庭并不愿意搬迁到移民村。从家庭结构上来看，移民村除了一户联合家庭外，都是核心家庭。一对中年夫妻与一个或几个未成年子女一起生活。夫妻年龄平均在35-40岁的年龄档，正处于上有老下有小的阶段。移民村对他们的吸引力在于方便子女在旗里上学。家庭负担也使其在遭灾之后更积极地寻求较多的收入来源。对他们来说赡养老人与子女教育都是未来的大笔开支。总之，在旱灾过后的草原，对于受灾的很多家庭而言，与其说搬迁到移民村来是为了寻求致富的途径，不如说是在规避生活中潜在的生存危机。他们是在反复权衡后策略性地应对政府的政策。

2004年底，移民村虽然已经初具规模，但政府与农牧民的博弈过程却没有结束，各种事件引来的讨价还价使移民过程充满了曲折。

事件一：“退牛”、“等牛”与“分牛”

2003年1月，牧民定购的唐山牛开始产奶，但是奶量一直上不去，奶户普遍抱怨。旗政府认为是牧民不会饲养，而牧民则认为是政府在奶牛引进中做了手脚，自己受骗了，集体要求退牛。双方僵持不下，最后政府还是决定退了一部分奶量很低的奶牛。因为这次退牛风波，政府特别注意到奶牛的品种。2003年6月决定引进据说高产的澳大利亚奶牛。这一次奶牛引进则是与盟里及自治区统一协调购买的。

大批量的奶牛选购、运输使奶牛到达的时间一再拖延。直到2004年6月，澳大利亚奶牛才分到牧户手中。奶牛的“迟到”不仅使提前储藏的青贮玉米腐烂，还使大家的奶牛贷款在银行押了一年。这次贷款纠纷以银行同意把利息抵还唐山牛的贷款而了结。由于这是一次从国外大规模的统一购买行动，存在很多难以控制的不确定性，比如长途运输中的折损等，所以，部分奶户最后没有如数得到奶牛。分牛时，采取抓阄的方式，牛的质量就只能听天由命了。由于奶牛不是自己看中挑来的，不少奶户对自己抓到的奶牛很不放心。

事件二：“规范化建设”的尴尬

移民村的房屋建设一直没有完成，院墙和青贮窖都没有砌好。到笔者调查的2004年很多房屋已经出现裂缝和地面塌陷现象。奶户说这房子冬天住特别冷，四处漏风。在2004年笔者调查期间，移民村的“规范化建设”正在进行。所谓规范化建设就是使移民村的建设符合统一的标准，整齐美观。政府要通过“政府补贴+住户自筹”的方式将工程交工时院墙、青贮窖等未完成的部分进行统一建设。调查期间正值8月份，青贮玉米即将成熟，政府希望奶户与政府合作，把青贮窖砌起来(水泥砖结构)，同时院墙也要用红砖砌。具体的做法是：住户交钱，政府包工包料。关于住户个人投资的数额，住户与政府一直处在“讨价还价”之中。住户说：“政府要补就补砖，我们自己砌，政府给钱也行”。政府则一直坚持统一进行，住户交钱。虽然价格从2600元一直降到了1400元，住户还是无人响应。一方面，1400元对于当时已经资金周转困难的牧户来说的确是个不小的数目;另一方面，住户对于移民村的未来都持不确定的态度。在经过了几个回合的讨价还价之后，“规范化建设”搁浅了。

综上，我们看到，在这个充满“曲折”的“生态移民”过程中，“生态”的话题已经不见了踪影，移民过程变成了一场政府与牧民围绕着“搬迁”与“致富”展开的“讨价还价”。

(五)生态移民的“发展”

从2002年最初的移民动员，经过一番充满各种纷争与讨价还价的过程，在2004年澳牛到达以后，可以说移民村实现了初步的稳定。根据2005年的调查，我们可以结合生态移民最初的“生态效益、经济效益、社会效益相结合”的目标，分别从生态、经济与社会三个面向来考察一下生态移民村的后续发展状况。

首先，从生态的角度来看，由于奶牛养殖的收益期较长，来到移民村的牧民事实上并没有放弃牧区的羊群，而是进行着羊群与奶牛的双重经营。为降低饲料成本，奶牛在枯奶期还要被赶回牧区放养。在这种情况下，草场的压力自然没有减轻。另外，移民村旁边为配合奶牛养殖开垦了1000亩饲草料地，再加上大面积的房屋建设，事实上大片草场已被破坏。为了降低成本，当地还在筹划进一步扩大饲草料地的开垦面积。另外，移民区坐落在古河道上，人口聚居、奶牛养殖和饲料地灌溉加重了地下水的负担。在牧区赖以生存的古河道上聚集消费型的人群无异于“竭泽而渔”。更为重要的是，在整个的生态移民过程当中，牧民对于生态保护的看法，对于移民搬迁的看法，始终没有在政策设计和执行过程中得到反映。生态移民更多的是诞生于政府规划的抽象理性。“生态保护”对于牧民来说只是来自国家的禁令与威慑。经过一场政府动员的移民搬迁，“生态保护”更像是一场运动。在笔者调查期间，很多牧民会问我们“是不是2008年奥运会之后国家就不会禁牧了”。“生态”虽是牧民生产生活的一部分，“生态保护”却没有转化为融入生活本身的日常实践。

再者，从经济的角度来讲，奶牛养殖是资本密集型而非劳力密集型的产业，只有形成规模才可见收益。以移民村奶牛数目与家户劳力的数目对比看，一个三口之家养3头奶牛不可能有什么收益。牧区的饲草料大部分靠购买，成本过高。而牛奶收购价格又是固定的，牧户在高成本低收益下将难以为继。政府大规模地推动奶牛业，事实上干预了市场的正常运作，市场风险是巨大的。2004年，一个母牛犊可以卖到5000-6000元。但到了2005年，由于奶牛市场在政府的推动下迅速饱和，前一年5000元的牛犊现在却无人问津了。2005年春天又是连续几个月的干旱，牧区很多地方“赤野千里”，草料价格大涨。奶牛养殖业与当地生态条件的不契合性已经明显地表现出来。部分难以为继的奶户将奶牛转包或卖掉，并搬离了移民村。移民村流传着“要问养奶牛谁挣到钱了，就是政府、奶站、兽医和卖饲料的。”在庞大的由政府、资本、商业关系建立起来的网络之中，牧民生活的兴旺与衰落都更依赖于大体系的运作。作为个体，这一切远远超出了他们的控制能力。

最后，从社会效益的角度，在政府生态移民的规划中，希望通过移民搬迁来推动当地的城市化进程，并实现生产方式的转变。但就我们的分析来看，移民村的经营模式相当于一个共同劳动的“工厂”或生产车间，它只是聚集了处在产业链最末端的个体来共同居住。事实上，个体之间依然是分散的，是个体经营而非集约经营。城市化并不只是一个人口数量向城市集中的过程，更是生产方式、价值认同与文化心理的改变。这并不是短期可以达到的。2005年生态移民村建设扩大到114户，但新建的房屋基本处于空置状态。

通过以上叙述，我们不难发现，生态移民政策的实施过程是一个融入了中央政府、旗政府、苏木政府、龙头企业、商业精英、金融资本、农牧民等多元社会行动者互动关系的社会过程。

在整个生态移民的实践过程当中，地方政府处于各社会行动主体所形成的关系网络的中心位置。那么，在这个由地方政府精心规划、动员与经营的政策过程中，为什么当失败的实验对“移民”的可行性提出重大质疑的时候，移民进程依然得到推行?为什么一个原本不适合当地生态环境的产业模式却在政府的扶持下得到推广?为什么一个最初以生态为目标的环境政策却最终偏离了生态的价值?显然，我们必须回到地方政府的角色本身，必须回到制约其角色行为的制度结构中寻找答案。

四、地方政府在“生态治理”中的“双重”角色

对于中国市场转型中地方政府角色的研究，国内外学者已经提出了很多有解释力的概念，如“地方法团主义”、“地方政府即厂商”、“地方性市场社会主义”、“村镇政府即公司”、“谋利型政权经营者”等。这些分析性概念的提出基本都是基于以下制度层面的变革：(1)我国改革开放之后确立的国家主导的向市场经济转型的发展模式，主要表现为中央向地方、政府向企业放权让利;(2)财政体制改革带来的财政分权使地方政府在财政激励下成为有自身独立经济利益诉求的利益集团;(3)地方政府在地方经济的发展中扮演主导者的角色。地方政府有投资项目的审批权，对企业、地方财税也有实际的支配权，可以直接或间接干预投资活动。这样，地方政府在地方经济发展中发挥着重要的主导作用。在推动地方发展的过程中，其独立的利益诉求也不断地明晰化。笔者认为，杨善华、苏红在张静提出的“政权经营者”概念的基础上提出的“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”的区分，较之其他分析性概念能更完整地概括以上我国制度与结构方面的变迁，以及变迁中的独特性质。其“经营者”的刻画更能体现出地方政府作为行动主体的能动性。正是这一能动性在实践中的发挥为我国权力结构与利益关系的变化提供了一个更为动态和可塑的框架。

以上研究者并没有给予中国民族自治地方特别的讨论。事实上，以上影响中国整体性结构关系的制度变革在民族自治地方是同样有效的。以财税体制为例，民族自治地方的财政自治必须依据我国财政体制的基本原则，即“统一领导、分级管理”，“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，自治机关在享有、行使财政自治权时，必须遵循各个不同时期国家既定的财政体制。”民族自治地方财政是国家财政的重要组成部分，对国民经济起组织管理作用，和其他一般地方财政一样都属于地方财政范畴。这样，财政分权的财政激励对于民族自治地方政府的作用同样存在。但民族自治地方财政也有一些自己的特点，比如，“各级民族自治地方依法享有国家及上级机关的财政援助”。

在世纪之交的沙尘暴促成国家“京津风沙源治理工程”启动的时候，一方面，风沙源区人民群众的经济利益在自然灾害中严重受损;另一方面，对于作为风沙源区的各级地方政府来说，1980年代之后的财政体制改革可以大体分为两个阶段，一是比较分权的财政包干时期，二是1994年之后的分税制时期。在现阶段分税制的条件下，表面上有较之前一阶段的财政集权倾向，但是由于软预算约束的存在，地方政府在预算内资金之外寻求新的生财之道。“城市化”、土地征收和土地开发成为地方政府新的收入增长点。分税制表面的集权化并没有改变地方政府作为有独立利益诉求的利益集团的性质，因而也没有改变本文借用的分析性概念“谋利型政权经营者”的性质。其必须面对的情况是因畜牧业严重受挫而造成的财政收入减少。特别对于S旗这样的牧业旗县和完全是畜牧业的JHT苏木来说，由于缺少其他税种的财政来源，牧业税的减少与免征对于政府机构的运作有着相当大的影响。这意味着：首先，因为生态治理所进行的退牧还草、禁牧休牧等政策对地方利益而言都将有负面的影响，所以，在具体生态建设项目的选择上，“生态移民”在理论上是一个平衡的办法，也就是既兼顾了生态利益，又兼顾了地方发展利益。因为“移民”所带动的“城市化”，基础设施建设投资，二、三产业的发展等都是地方新的经济增长点。再者，由于国家在生态治理、生态建设方面进行大规模的投资，作为风沙源区的地方政府有可能得到国家的建设资金。在其财政利益受损的时候，这些生态建设投资无疑是宝贵的。所以，我们看到了沙尘暴后风沙源区地方政府出台的充满雄心的生态治理战略。在生态治理的脉络中，地方政府首先是国家权力的代理人。它的责任是完成治理工程分解的治理目标、任务，支配国家有着再分配性质的生态治理投资并对上负责。这时，我们可以说地方政府的角色是“代理型政权经营者”。与此同时，作为地方经济主导者的地方政府还是经营地方发展的主角。对于分散经营的传统牧业社区来说，地方政府权力的下渗原本并非易事。但在生态治理工程中，“生态移民”的目标人群就是这些分散的牧户。可以说，“生态”已经为国家权力深入其下提供了合法性。这样一来，地方政府便顺理成章地进行了由“代理权”向“经营权”的转化，也就是将国家生态保护赋予的干预地方社区的权力转化为经营地方发展的权力。但是在地方发展的脉络中，作为官僚体系的地方政府的利益与地方社区的利益并不完全一致。地方政府独立的利益诉求成为其在项目运作中进行行为选择的主要参照。这时，我们注意到地方政府的另一角色--“谋利型政权经营者”。

我们发现，在生态治理中，地方政府“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”的角色“合二为一”。正是地方政府的“双重”角色给自上而下的政府动员型环境政策的政策走向带来了很大的不确定性，甚至偏离了原有的生态保护的目标。

一方面，在生态保护问题上，地方政府得到中央政府的生态建设资金支持之后，本应执行国家权力致力于草场保护。但事实上，对移民项目生态效益的关注与评估始终都被地方政府所漠视，“生态”在生态移民的实施过程中是一个极其次要的因素。这个时候，国家权力代理型经营者的角色已经淡化。依靠政权代理人的角色促成的以“生态”为目标的生态移民项目，已经成了地方政府谋利型经营的舞台。地方政府将大部分的精力都投入到了移民区的规划建设和产业开发当中。

但生态移民项目中地方政府的经营行为又与地方政府自发的经营活动不同。它并没有基于市场风险的考虑选择和经营项目，也不是将自身利益涉入其中的“经营式动员”，因为依托中央政府的生态建设投资，生态移民项目的基础建设已经存在了，生态移民村的格式已经形成。这个诞生于最初抽象理性的设计并不一定符合市场规律和牧户利益。但是，在移民村的建设中政府已经有了相当的寻租空间。这也是导致房屋质量低下的原因。问题只是在于，地方政府必须将这个关系政治信誉的移民村填满。奶牛养殖恰好满足了这个要求。在与移民村配套的奶牛养殖项目中，地方政府在依托龙头企业的情况下，只是承担了一个促成企业地方垄断经营的角色，并在垄断奶牛引进的过程中继续增加寻租空间。可以说在本文研究的案例中，政府并不是因为自身财政的压力主动开拓市场，自身不承担组织化经营所需要的与民众的风险共担等经营技术，而是继续担任了一个市场垄断力量的代理人，其担当代理人的资本依然是行政权力赋予的监管与组织能力。在本案例中，地方政府所促成的垄断是乳制品加工企业对奶源的垄断性收购，而奶源生产依赖的奶牛养殖并不适合荒漠化草原的资源条件。但是，由于地方政府并不承担投资风险，所以并不关心该项目的投资效率问题。也就是说它既不关心生态移民项目的市场风险也不关心这个项目的生态风险。如果把政府比喻成奶牛养殖厂的厂长，事实上，在这个厂长发现工厂的工人因技术问题和成本问题而无法维持的时候，也不必担心。因为工厂是国家投资建设的，机器是工人投资购买的，市场风险与政府利益基本没有关系。即使工厂倒闭了，厂长的身份没有了，他们依然是行政干部。同时，由于他们并不依赖草原而谋生，便更容易漠视产业项目对生态带来的负面影响。这便不难理解为什么不适合当地生态特质且产生了新的生态风险的奶牛产业会在当地得到政府的扶持与推广。

综上，在我国政府主导的市场经济转型的宏观背景下，在以目前的财税体制为基础所确立的中央政府与地方政府的权力利益格局中，地方政府是一个有着独立的利益诉求和广阔逐利空间的“谋利型政权经营者”。它既超脱于中央利益，又区别于社区公益。如果说对地方政府行动角色的解读构成了我们理解中国经济增长和社会转型特点的一个基本视角，那么生态保护与环境问题的引入，无疑为这一研究视野提供了更广阔的问题意识空间。通过以上研究，我们发现，当自上而下的从中央到地方、从政府到社会的生态治理脉络被纳入到既有的制度结构中时，地方政府“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”的双重角色，使“生态保护”慢慢淡出了环境政策的实践，作为生态治理方式的生态移民越来越被纳入到地方政府主导的经济发展和社会变迁的脉络中。这不仅给当地的生态环境带来许多不确定的风险因素，亦给当地的经济发展和社会文化变迁带来很多盲目性。

五、结语

通过以上生态移民政策及其实践过程的社会学分析，我们发现，环境政策实践中的多重问题在地方政府这里汇聚凝结。但是，这并不意味着问题完全在于地方政府本身。我们的探讨与反思必须回到对地方政府角色构成约束性框架的政策安排和制度体系。

一方面，“危机-应对”式的自上而下的政府动员型环境政策值得反思。应对危机的环境政策，其“生态”诉求迫切而直接，但也易于忽视现象背后长期积累的问题的复杂性。环境灾难震慑下急于解决问题的热情与良好愿望所催生的“简单化”的政策逻辑在具体实践中必然受到现实复杂性的挑战。同时，政府直控型的实践模式不仅难于规避政府角色自身的局限，而且以政府作为单一能动主体的“命令-动员式”的环保方式压抑了社会力量积极自主参与环保实践的动力。社会力量狭窄的参与空间和阻塞的表达渠道使环境政策本身的盲点与缺陷难于得到纠正。另一方面，我国以政府为主导的经济发展模式和目前的财政税收体制共同造成了环保实践中地方政府职能的冲突与扭曲。鼓励经济增长的政绩考评体系与财税体制带来的经济激励，使地方政府很难在根本上克服“发展”冲动支配下的短期化经济行为。可以说，目前的行政测评体系与财税体制是规范地方政府行为和化解“环境”与“发展”内在冲突的制度性瓶颈。特别是对于西部生态脆弱地区而言，更是探索符合其生态多样性与文化多样性整体性观照的可持续发展道路过程中最关键的制度环节。

从2003年“科学发展观”的提出，到2006年可持续发展的原则融入到“十一五”规划当中，可以说，我国的“可持续发展”已经实现了从观念到实践的重要突破。然而，我们仍然应该意识到，长期以来，鼓励经济增长的发展观念与忽视环境压力的发展模式已经深嵌于我国国家利益与地方利益、中央政府与地方政府的权力与利益格局当中。在既有的制度结构下，环境保护政策与可持续发展战略的实践必然面临着结构性的困境。这些困境并无法在“生态移民”这样兼顾“生态”与“发展”的词汇表达中得到“毕其功于一役”式的解决。无论是环保政策，还是可持续发展战略，其顺利实践都有赖于更为深入的制度性改革。