城乡低保工作调研报告

关于对“支出型”贫困家庭开展救助的调查与思考

城乡低保制度的实施，有效保障了“收入型”贫困家庭的基本生活。随着经济、社会的发展和社会救助制度的不断健全，在低保制度保障之外的收不抵支的 “支出型”贫困家庭的困难日益突出，探索建立“支出型”贫困家庭综合救助办法和
救助机制，是当前社会救助亟待研究和解决的问题。
一、我市“支出型”贫困家庭基本现状
近年来，XX市从解决困难群众最关心、最迫切的问题入手，建立以五保和最低生活保障为基础，以医疗、住房等专项救助为辅助，以临时救助、慈善救助为补充的社会救助体系，在一定程度上解决了困难群众的基本生活。
目前，全市城乡低保工作按照阳光施救、动态管理的原则，基本实现了应保尽保、应退尽退的工作目标，全市共有城乡低保对象15.6户30.2 人，其中城市低保对象4.7万户9.6万人，月人均补差标准XX元，保障比例7.8%；农村低保对象10.9万户20.6万人，月人均补差标准79元，保障比例为5.6%，低保制度的实施较好的保障了以家庭经济收入低于城乡低保保障标准为界定标准的“收入型”贫困家庭。在现实中，我们仍面临着大量城乡低保边缘救助家庭，该类家庭收入超过低保保障标准，但受刚性支出的挤压，家庭支出远远超出家庭收入的承受能力，实际生活水平处于相对贫困状态的非低保家庭。由于无法享受到低保待遇，处于社会救助的“夹心层”，此类家庭通常被称为“支出型”贫困家庭。“支出型”贫困家庭主要是指收入水平虽然高于当地低保标准，但由于未享受低保待遇且不享受低保的一些优惠政策和生活补贴，如水、电等的减免，教育、医疗、住房等的救助，实际生活水平偏低甚至低于城市低保对象，处于相对贫困状态的城乡居民。
近年来，对于支出型贫困家庭，我市主要通过采取临时生活救助、临时医疗救助和节日慰问等多种方式，尽最大可能给予帮助。据统计，2012年，共向9200户“支出型”贫困家庭发放临时生活救助资金XX万元，医疗救助资金4700万元。但依靠一次性的临时救助无法从根本上解决他们的实际困难，现行的政策依据是制约他们进入城市低保救助范畴的重要瓶颈，他们无法享受城乡低保对象每月享受固定的低保金救助，而是在面临重病、残疾、下岗、住房困难、子女就学等诸多实际问题的同时，大多数家庭往往只能够依靠打零工维持一家人的基本生计，不仅收入微薄而且非常不稳定。
二、“支出型”贫困家庭的主要特征
“支出型”贫困家庭之所以出现贫困，根本的原因在于刚性支出超过家庭财力承受能力，使家庭生活陷入窘况，造成家庭相对贫困。在调研中，我们采取抽样调查，以孝南区部分街道办事处、市直“三区”的统计数据作为参考，经分析预计，全市城乡低保边缘户总人数大概占全市总人口的0.6％左右，全市城乡低保边缘的“支出型”贫困家庭人数约30000人。从调查情况看，主要有以下几个特征：
（一）因病致贫。这类家庭因其成员出现重大疾病，每月固定的医疗费用占据了家庭收入的绝大部分，有的甚至出现吃药挤占吃饭的局面，形成贫困。目前，全市因病致贫家庭约占“支出型”贫困家庭总数的50%左右。
（二）因残致贫。这类家庭因其成员身体残疾，丧失生活自理能力，需要专人照顾护理，增加家庭的经济和人力负担，家庭收入减少，形成贫困。目前，全市因残致贫家庭约占“支出型”贫困家庭总数的24%。
（三）因学致贫。这类家庭因子女非义务教育阶段求学支出大，给家庭经济造成压力，往往出现交了学费难买米，形成贫困。据测算，一个小学生、初中生、高中生和大学生一年的平均教育费用分别是达到了450元、1400元、2900元和9000元，这还不包括学生的吃穿费用等。因此，对一个贫困家庭来讲，要培养一个义务制教育阶段的学生还可以勉强承担，但要培养一个高中生或大学生往往不堪重负。据不完全测算，全市因学致贫家庭占“支出型”贫困家庭总数的17%。
（四）因灾致贫。这类家庭主要因火灾、车祸、房屋倒塌等突发性事故，导致多年积蓄荡然无存，背负沉重债务，形成贫困。目前，全区因灾致贫家庭约占“支出型”贫困家庭总数的7%。
　　三、对“支出型”贫困家庭开展救助面临的主要困难
当前，对“支出型”贫困家庭的救助仍缺乏有效的救助措施，关键来源于政策上的制约。
（一）月人均收入的制约。目前，我市城乡最低生活保障实行的是“收入型”贫困低保，只有家庭人均月收入保障标准时，才能实行低保救助。据不完全统计，支出型贫困家庭成员85%以上都有一份工作收入，平均下来，家庭人均月收入高于最低生活保障标准，这是导致支出型贫困家庭不能享受低保的主要原因。
（二）资金审计的制约。目前，我市低保工作实行动态管理，严格实行审计。许多街道（ 乡）、社区（村）在认定中，明明知道有一些有特殊困难的“支出型”贫困家庭实际生活非常困难，但由于不敢跨越红线，担心审计时说明情况，不敢冒险为其办理低保。　　
（三）民主评议的制约。目前，我市对所有新增的低保对象按照“三统一、三覆盖”的要求，实行社区（村）、街道（乡）和区（县、市）低保局三级民主评议制度和公示公开制度。由于部分
“支出型”贫困家庭在民主评议时通过率达不到要求，往往被取消申报资格。
三、关于“支出型”贫困家庭开展救助的建议
社会救助由“收入型”向“支出型”辐射延伸是发展趋势，也是社会进步的表现。认真抓好“支出型”贫困家庭的社会救助工作，对于保障其基本生活、维护社会和谐稳定有着重大深远的意义。当前，临时性的救助方式，救助标准明显偏低，而且具有太多的模糊性、随意性和不确定性，只能缓解“支出型”贫困家庭的困难，很难起到应急救难的作用。只有探索建立“支出型”贫困家庭综合救助办法和救助机制，才能从根本上解决“支出型”贫困家庭的实际困难，从而达到重点倾斜、确保公平、应保尽保的救助工作目标。当前，建议从四个方面入手积极开展“支出型”平困家庭救助：
（一）研究制定“支出型”贫困家庭救助办法。一是强化认定。要对家庭刚性支出、家庭收入核实标准进行明确界定，明确“支出型”贫困家庭的认定条件。对同时具备下列条件的家庭建议认定为“支出型”贫困家庭，即共同生活的家庭成员中有重病、重残界定范围内，子女就学困难和发生火灾车祸等突发事件的；家庭短期内刚性支出超过收入的；家庭实际生活水平低于全市城乡居民最低生活保障标准的。
二是明确待遇。经认定的“支出型”贫困家庭，参照我市城乡最低生活保障标准，对实际生活水平达不到低保标准的家庭，差额部分发放生活补助，切实解决这部分群体的基本生活问题；并相应纳入城乡困难群众医疗救助、临时救助及助学范围；符合就业安置条件的家庭成员，优先安排其就业，真正建立“收入型”贫困和“支出型”贫困无缝对接的社会救助机制。
三是严格程序。“支出型”贫困家庭要享受保障待遇，必须严格按照审批程序，坚持阳光操作、规范运行。严格申请关、调查关、审批关，建立村（居委会）、乡镇（街道）、区（市、县）民政部门三级申请、审核、审批和监管机制。由县市区民政部门统一核发“支出型”贫困家庭书面凭证，凭证享受城乡低保相关优惠待遇。
四是加强监管。要加强日常管理，建立健全动态管理、档案管理、信息管理等规章制度，对“支出型”贫困家庭收支情况每半年核查一次，家庭收支情况发生变化的，按规定程序及时办理停发、减发或增发救助手续。对不符合规定条件而享受相关救助待遇涉及到的责任人要实行严格责任追责。对采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取救助金的，给予批评教育、警告、追回冒领救助金以及罚款等。
（二）设立“支出型”贫困家庭专项救助基金。一是设立“支出型”贫困家庭救助专项基金。有针对性地实施与各类社会保障制度“无缝”衔接的对“支出型”困难群体的专项救助套餐服务，从不同角度扩大扶贫资源，使其互为支撑，相互呼应。
二是进一步提高救助标准。如临时救助标准、医疗救助标准及助学标准等，确保救助的实效性。
三是变“输血”为“造血”，加大就业扶持力度。技能单一，就业困难，是“支出型”贫困的重要原因之一，对“支出型”贫困家庭的救助，更要注重授之于渔，积极开展“志·能激发”工程，通过提高就业技能，以自强不息来改变暂时贫困的现状。
（三）构建“支出型”贫困家庭救助信息平台。加快成立居民家庭经济状况核对中心，不断健全动态管理、档案管理、信息管理等规章制度，通过建立互联互通的家庭经济状况信息网络，形成政府相关部门紧密配合的“支出型”贫困家庭救助的动态监测机制，确保救助工作更加科学、合理、公平。
（四）多措并举，发挥社会救助整体合力。广泛动员社会力量，整合全社会救助资源，充分运用市场等手段，形成政府部门、慈善机构、社会组织、金融保险等共同参与救助的工作格局。