农业专项资金绩效审计调研报告

农业专项资金绩效审计存在的问题与对策
一、农业专项资金绩效审计存在的问题及原因分析
我国**年开始在深圳试点实施政府效益审计。年审计工作发展规划把充分发挥审计“免疫系统”功能作为审计工作总体目标的重要内容，通过推进政府绩效审计增强审计在国民经济建设和发展中的“免疫系统”作用，指出“全面推进绩效审计，
促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府机关责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”。农业专项资金绩效审计是开展政府绩效审计的重要组成内容，其目的是促进提高资金使用效益，强化资金管理，落实国家的农业政策，然而目前农业专项资金绩效审计仍存在一些问题。
（一）农业专项资金绩效审计法律规范体系尚未建立
目前，农业专项资金绩效审计，尚无专门的规范或准则，虽然“绩效审计”在审计机关的文件中屡被提及，但审计实务中并未构建统一的绩效审计工作标准，仅对开展农业专项资金绩效审计工作有一些计划或要求，对绩效审计工作的具体要求并不明确，无法将其作为绩效审计工作的执行依据，使得审计人员在进行农业专项资金绩效审计操作时缺乏必要的方法、规范和评价依据，加大了绩效审计的难度。在已出台的国家审计准则和行业审计规范中，都缺乏绩效审计方面的审计规范和统一的评价体系，更无分类操作指南。审计人员开展绩效审计时，往往是凭已有的经验开展，不利于进行质量控制和风险管理。制度建设滞后，影响农业专项资金绩效审计。
（二）审计人员素质不高、能力不足、认知不足
开展农业专项资金绩效审计需要审计人员具备较高的专业水平和复合的知识结构。从审计队伍的现状看，审计人员知识结构单一，大部分审计人员是财会类专业背景，法律、工程、计算机、宏观经济等专业人才缺乏，明显不能够满足绩效审计的要求。此外，大多数审计人员目前的观点是，在会计信息失真还比较普遍的前提下，审计人员对农业专项资金合规性审计都疲于应付，根本无暇顾及绩效审计。在绩效审计方法和评价体系不明晰、不健全，审计自身能力、素质还不足以掌控审计方式的前提下，审计人员依照惯例，还是会选择驾轻就熟的领域。何况合规性审计任务本身已经非常繁重，需要审计人员满负荷应对。
（三）缺乏完整的绩效审计评价标准体系
绩效审计评价应根据权威的，可信的和可操作的性能指标和基于标准的。目前，农业专项资金使用效率评估的绩效考核主要是通过固定的资金，技术和其他方法和手段，仍然缺乏科学，规范，合理的指标体系，农业专项资金绩效审计评价尚未形成一整套建立在科学数据和调查分析基础上，以满足不同的项目和一个全面的需求评估和三维指标和标准，从而影响了农业专项资金使用效果。目前农业专项资金绩效审计评价指标体系不统一、不健全，存在一些性能评价标准的空白。评价标准问题一直是制约绩效审计，特别是在农业专项资金开展绩效审计有效开展的技术因素。农业专项资金绩效审计的对象各有不同，衡量审计的经济性，效率性和有效性的标准难以统一。使用不同的标准，得出的结论是不同的。这使得每个农业专项资金开展绩效审计，审计人员都必须在现场审计开始前，就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，寻求一种全面的、不存在异议的评价标准。
（四）农业专项资金绩效审计技术方法落后
从事绩效审计是新时期审计人员面临的一项更为复杂而系统的审计工作，并不是以往简单地查账，绩效审计涉及的对象各不一样，采取什么样的审计方法和技术是审计部门碰到的第一个难题。例如某个工程项目单位的效益性审计、例如某个对外投资企业的效果性审计，从事审计的人员采用实地审计的办法，并根据工程项目建设的实际进度，对审查的效益性的评价出预期结果；例如某个医疗、教育和社区等相关部门的审计，从事审计的人员要采用有关的政治、经济、社会学观点和行业审计方法来衡量项目的经济效益和社会效益。绩效审计的开展尚处于探索之中，没有传承的经验、没有相关的审计方法体系指导，致使从事审计工作的人员按以往经验选定的审计方法和技术与绩效审计项目不相适应，审计预期效果难以达到，更有可能出现不公正的审计结论，加大了绩效审计的风险。
（五）后续审计不重视、审计结果利用不够
绩效审计主要是向后看、面向未来发展的建设性审计，其最终目的是让相关单位认可提出的审计结论并认真落实提出的增效措施，进而帮助被审单位提高其经济效益。绩效审计效果的关键问题是绩效审计的结论如何落实，能否让被审计单位采纳和落实审计意见、建议尤为重要。在实际的审计工作中，审计往往是以审计报告 的完成、提出增效措施建议作为绩效审计的终结，对于提出的审计建议和改进措施的落实和执行情况没有进行后续的审计，绩效审计流于形式，没有充分的发挥审计的作用，也在某种程度影响了从事审计工作的人员开展绩效审计的热情。
二、改进农业专项资金绩效审计的对策建议
（一）建立健全绩效审计体系，完善绩效审计操作规范
绩
效审计的开展必须以相应的绩效审计准则和相关的法律法规制度为基础。完善绩效审计法规体系既是对绩效审计工作的规范，也是深化和拓展绩效审计的保证。因此，要尽快建立健全绩效审计法律法规体系，完善绩效审计操作规范。首先，要为绩效审计立法，立法工作为绩效审计开展提供强而有力的法律保障，是审计有法可依的基础。以法律形式明确绩效审计的概念、绩效审计的实施范围、绩效审计的法律权限等内容，并逐步建立、规范、健全绩效审计相关的法律法规，约束审计行为，完善审计监督机制，降低审计审计风险。其次，我国审计机关成立已经30年了，要对这些年各级审计机关从事的绩效审计和各级专项资金审计取得的宝贵经验进行总结，借鉴国外的审计经验，参照已有的审计准则，尽快制定出系统操作性强的绩效审计准则、审计现场作业准则和审计报告准则以及审计具体的操作指南等。在准则和操作指南中明确规定绩效审计的对象、目的、程序、报告，以此来规范绩效审计工作，降低绩效审计的主观性、随意性，确保绩效审计工作的质量。
建议在立法上要明确界定开展农业专项资金绩效审计以及在法律中确定绩效审计的法律规范、一般准则和现场操作指南，以加强农业专项资金绩效审计监督检查职能的法律地位，维护国家开展农业专项资金绩效审计的法定性和权威性，做到审计有法可依，以完善我们社会主义国家的法制体系，并促进我国农业专项资金绩效审计工作的发展，为审计人员提供可操作的行为规范。
（二）加强绩效审计人才队伍建设，培养复合型审计人才
农业专项资金绩效审计是一种专业性和综合性都比较强的审计，对技术水平、专业知识技能提出了更高的要求。审计项目中不仅使用许多其他学科的知识和技术，如雇佣人员要具有会计背景，包括获得CPA和MBA证书的人员，具有社会科学背景的人员，以及获得公共管理学位的人员等，还需要对“三农”问题有深入了解的审计人员。如果没有良好的绩效审计队伍，就不可能对农业专项资金投资项目综合效益进行全面、科学的分析评价。全面开展农业专项资金绩效审计的必要保障是审计人员的专业胜任能力。审计人员只有不断地提高其自身的知识结构，才能满足社会对审计的需求。
为培养复合型审计人才，建立一支高素质的农业专项资金绩效审计队伍。首先，审计机关应当结合审计人员的知识结构和自身特点，使审计人员通过培训不仅具有财务会计、审计等专业知识，还学习工程、计算机、心理学、法律、社会学、经济学、统计学等相关知识，提高对农业专项资金投资项目的施工、设计、统计等方面的学习。其次，审计人员可以参与并体会绩效审计的实际操作，积累经验，为审计指标和标准的制定提供现实的依据。要加强绩效审计的队伍建设，使审计人员的结构实现多元化。在现有的基础上，增加其他学科和专业的审计人员，组建绩效审计团队，达到整合社会资源、实现提高绩效审计质量的作用。还可以聘请相关专业的专家参与审计，有偿地利用他们的技能和专业判断解决审计问题，只有这样，才能整合社会审计资源，形成一支高素质的绩效审计团队。
（三）探索构建农业专项资金绩效审计评价体系
绩效审计是今后审计工作的方向，目前基层没有现成的路子可走，所以只能在实践中不断积累，逐步形成相对规范的评价依据和审计框架。绩效审计评价的体系，主要有绩效审计评价内容和效益审计评价性质两个方面。内容上，主要应包括绩效审计的综合性指标、绩效审计的单项指标、绩效审计的财务指标和绩效审计的技术指标等；从性质上，主要包括绩效审计的定性标准、绩效审计的定量标准，并逐渐建立健全相关的法律法规、操作指南和行业规范等，科学设定评价绩效审计的公式，形成专业、科学、全面多层次的绩效评价指标体系，将绩效审计覆盖到被审计单位或项目的各个审计项目和审计环节中，全面、客观地衡量和评价被审计单位或工程项目的使用效益。
（四）灵活选择绩效审计方式，更新绩效审计方法和技术
绩效审计方式多样，包括上审下、交叉审、同级审和事前、事中、事后审计等不同方式。不同的农业专项资金投资项目，需要审计人员结合具体的情况选择适合的审计方式，按照绩效审计的需要灵活选择不同的审计方式。绩效审计的方法是执行绩效审计的手段和技术措施。影响效益的因素是多样和复杂的，这也决定了绩效审计方法也就具有一定的综合性和广泛性。如何将绩效审计方法科学合理地掌握和运用，对于提高绩效审计的效率和质量至关重要。因此在开展绩效审计时，审计机关应从理论上重视绩效审计方法的研究和推广，创新审计思路，提高审计技术。通过借鉴其他国家的绩效审计经验，并结合我国绩效审计工作的积极探索，总结出实用的绩效审计技术方法，为审计机关绩效审计工作的开展提供系统的理论指导和技术支持。绩效审计技术方法必须结合多学科、多领域的知识，针对项目的特点选择不同的审计调查方式，审计过程中积极运用计算机辅助审计技术，以此提高绩效审计的效率。
（五）注重后续审计，建立绩效审计结果落实机制
国外的绩效审计非常注意对审计结果的后续跟踪调查，如澳大利亚在每年的绩效审计项目中，有30％的项目都是对以前审计项目的跟踪审计。如今绩效审计已经渗入到各个审计项目中，无论预算决算审计还是专项资金审计，无不涉及到绩效审计的内容，只有注重资金的使用效益才能更好地为经济服务，有力地推动地方经济发展，因此必须注重绩效审计。效益审计成果能否被有效运用，关系到效益审计的长远、深入地发展。审计决定的执行需要一定的时间，某些项目工程的效益也不是短期能见效，需要在一段时间后表现出来。因此，在某个效益审计项目的审计过程结束后，审计人员应及时对审计报告中所提出的审计建议、整改措施的落实执行情况进行审计跟踪，必要时可以安排审计机关进行后续审计。这样既可以检查审计报告提出的审计建议和整改措施是否执行到位，执行的效果如何。有利于积累审计经验，反思审计项目的工作质量。同时要积极推行绩效审计的审计结果公告制度，对审计结果中肯定性的一面，可以进行宣传，对审计结果中提出的问题，通过社会大众的关注和评判，促使项目单位引起重视，积极整改。因此，绩效审计项目结果的落实情况要提高重视，特别是对于见效慢、周期长的农业专项资金投资项目要进行重点关注。同时，要把绩效审计结果的利用与行政监督结合起来，建立明确的奖惩制度。只有这样，才能真正发挥绩效审计工作应有的作用。