反腐倡廉制度建设调研报告二

反腐倡廉制度建设调研报告二
市纪委法规研究室
近两年来，全市各级党委、政府和纪检监察机关坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，按照省委“制度建设年”和市委构建“惩治和预防腐败制度配套体系”的要求，切实加大制度建设力度，为深入贯彻《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，构
建特色的惩防体系打下了坚实的基础。
一、近两年来我市反腐倡廉制度建设的基本情况和主要做法
200年以来，我市各级党政部门按照省、市的统一部署，特别是以制度建设年为载体，紧紧围绕本地本部门反腐倡廉工作实际，大力推进制度创新。据不完全统计，以来，市委、市人大、市政府以及市纪委已出台反腐倡廉制度规定20多个，辖市区纪委和各部委办局下发的规范性文件近200个，既提升了全市党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化水平，也为深入推进我市的“两个率先”提供了法规制度保障。
（一）统一思想，加强反腐倡廉制度建设成为全市各级的自觉行动
去年，省委、省纪委相继召开了一系列会议，对反腐倡廉制度建设作出部署。对此，市委、市政府高度重视，市委书记范燕青同志连续多年在市纪委全会上强调，“权力运行到哪里，制度就约束到哪里”，全市各级党政组织要在严格执行上级有关党风廉政建设和反腐败工作的方针政策和法规制度的同时，针对实际，围绕对权力实行有效监督和制约，一手抓制度的完善，一手抓制度的执行，用制度管人、管事、管物，把加强反腐倡廉制度建设，构建惩防体系纳入全市“十一五”规划之中，统一部署、统一落实、统一考核。市纪委组织专门班子深入开展调查研究，按照十六届三中全会提出建立教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的要求，系统分析了我市在党风廉政法规制度建设方面存在的问题，如制度体系还不健全，有的制度缺乏相应的配套和细化措施；有的制度内容落后于实践，一些好的制度没有发挥出应有的作用；有的制度没有得到很好的坚持和执行，造成有令不行，有禁不止；有的老办法不管用，新制度又没有及时建立，致使实践起来无规可循，无距可蹈等等，针对这些问题，分应继续坚持和巩固的、迫切需要进行修订完善的、需要重新制订的三个方面对现有关于反廉倡廉工作的68项制度进行了全面梳理。对需要完善和重新制订的制度，明确了责任单位，规定了制度出台时限，形成《关于构建惩治和预防腐败制度体系的建议》，明确要求各部门、各单位的“一把手”要亲自负责，并指定一名分管领导具体负责，同时要明确具体承办部门和具体工作人员。又先后召开了惩防体系动员部署会议、责任分解会议和制度建设重点部门座谈会，强化对各级制度建设情况的督查，落实反腐倡廉“制度建设年”的各项要求。各地、各部门对这项工作都予以高度重视，把制度建设作为贯彻落实《实施纲要》和《具体意见》的关键举措，作为推进反腐倡廉的重要途径，纳入各级党委、政府工作的重要议事日程，成为党政主要领导亲自抓的“一把手”工程。市纪委还制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性，反腐倡廉工作要靠法制已经成为全市各级党政组织的共识。
（二）严把质量，注重反腐倡廉制度的科学性、针对性和有效性
制定制度是一项严肃而细致的工作。在指导思想上，我们做到“三个坚持”：即坚持以“三个代表”重要思想为指导，以解决实际问题为根本标准，增强制度建设的实效性；坚持遵循与中央、省、市法制建设相协调，注意与国家宪法和其他法律法规相衔接，确保反腐倡廉制度与国家法律法规相辅相成，相互协调，避免出现相互抵触的情况，使所制定的各项制度做到有法可依，有章可循；坚持与全市经济社会发展进程相适应，以“防患于未然”为目标，做到适度超前，预防在先，关口前移。如在制定《市纪检监察机关在案件审理中保障党员和监察对象民主权利的办法》、《中共市纪委对党员不服党纪处分首诉必办的暂行办法》等制度时，都严格坚持以《中国共产党章程》、《中国共产党党员权利保障条例》以及相关行政监察法律法规为依据，在法律法规规定的范围内，结合实际制定。在具体制订过程中，把握“三个环节”：首先，突出制度的现实需要。制定制度之前，通过开展专题调研、召开座谈会、听取有关职能部门的意见等多种形式，深入了解当前人民群众反映最强烈的突出问题和反腐倡廉工作中迫切需要解决的问题，强调制度的必要性和针对性。针对近年来农村干部尤其是村干部违法违纪案件较多的问题，开展专题调研，发现村、镇工程建设资金缺乏有效监管是发案的重要原因之一。为此，我们牵头建设、审计等部门，根据《中华人民共和国建筑法》、《招标投标法》、《审计法》和《江苏省村镇规划建设管理条例》等法律法规，结合村镇工程建设实际，制定了《关于村镇公有资金投资工程建设管理的若干规定》，对村镇工程建设从立项、招投标、监理到验收、审计进行了全面规 范，填补了乡村两级50万元以下公有资金建设项目监管制度的缺失，具有极强的针对性。其次，重视制度的系统配套。制度出台之后，注意加强主体制度与配套子制度的有效链接，同时强化纵向、横向的配合和协调，形成一个多层次、多方位的完整体系。如在落实党风廉政建设责任制工作中，除制定了《关于贯彻落实党风廉政建设责任制的实施意见》外，又先后制定了《落
实党风廉政建设责任制党政主要领导报告制度》、《落实党风廉政建设责任制反馈制度》和《落实党风廉政建设和反腐败重点工作成效考评细则》等五个配套制度，同时要求各地区和各部门制定出本地区本部门具体的实施意见，从而保证主体与配套、上级与下级之间的制度互为补充、相互衔接。第三，注重制度的强制力。对行为规范性制度，明确规定违规违纪的具体处罚，增强制度的警示和约束作用。如我们制订的《市市级行政机关效能监察暂行办法》、《市工程建设市场、政府采购市场廉政准入制度》等都明确规定了违规违纪的具体处罚规定，增强了制度的权威性和严肃性。在抓好制度建设实体内容的同时，加强程序规范建设，增强实施过程中的可操作性。如在高速公路监管工作中，制定了《高速公路建设管理部分环节操作程序》，对工程设计变更、材料管理、附属工程招投标、计量支付等操作程序进行具体的规范，以最大限度地减少因制度不完备造成的腐败。
（三）紧贴实际，创新完善了一批反腐倡廉制度规定
在实际工作中，我们注意分层次、分阶段推进制度完善和制度创新，实现反腐倡廉制度建设的整体、有序推进。一是抓好中央、省已颁布法规制度的细化、配套工作。围绕贯彻落实《党风廉政责任制实施办法》、《党内监督条例》、《实施纲要》等党内法规，我们先后制定了《中共市委关于构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的意见》，同时出台了《关于构建惩防体系配套制度体系的意见》，《落实党风廉政建设和反腐败重点工作成效考评细则》、《落实党风廉政建设责任制党政主要领导报告制度》、《落实党风廉政建设责任制反馈制度》和反腐倡廉重点工作责任分解制度等，对中央、省的法规制度进行了具体的细化落实，大大增强了制度规范的制度针对性和可操作性。二是围绕重点部位和重点环节，制定完善规范约束权力运行的规章制度。把反腐倡廉制度建设同一系列改革的政策和措施有机结合起来，做到同步设计、同步制定、同步实施。如在推进干部人事制度改革中，我们先后制定了《关于深化干部人事制度改革的贯彻实施意见》、《关于推进“强基工程”的实施意见》、领导干部首提责任制、署名推荐制等十项制度，在干部任用工作程序上，做到了“三不”，即没有经过民主推荐的不提名，没有经过组织考察的不上会，没有经过党委（党组）集体讨论的不任免。明确了“三个不准’”，即不准搞“一言堂”或少数人说了算，不准临时动议，不准以书记碰头会或领导联席会等形式代替党委会。有力推进了改革的深化，巩固了改革的成果。三是针对群众反映强烈的突出问题，及时制定完善相关的规章制度。如针对党政机关作风建设中存在的突出问题，及时制订了《市市级行政机关效能监察暂行办法》、《关于进一步创优发展环境的五项规定》，促进了机关行政效能的提高。针对近年来城市拆迁和农村征地中损害群众利益的问题，制定了《市征地房屋拆迁安置及地上附着物补偿管理办法》、《市征地房屋拆迁安置及地上附着物补偿管理办法》、《关于印发市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》、《关于在经营性土地使用权出让招标拍卖挂牌工作中加强监督严肃纪律的规定》、《关于农村集体土地补偿费管理使用实施细则》等一系列制度，有效规范了拆迁行为，维护了群众合法权益，促进了经济社会的和谐发展。针对近年来我市村干部违法违纪案件数量占全市所查办的违法违纪案件总量比例较大的情况，武进、溧阳分别制定了《关于加强对村干部廉政监督的意见》，明确了村干部廉洁自律十项规定，完善了廉政承诺制度、村务公开制度、个人重大事项报告制度、回复制度、诫勉谈话制度、审计制度、责任追究制度、廉政档案制度等8项制度，有力推进了村级廉洁工程建设。在保持共产党员先进性教育活动中，积极探索了对党员干部八小时以外生活圈、交际圈、娱乐圈的监督和管理办法，建立了社区在职党员领导干部登记卡、联系卡、反馈卡的“党员干部管理三卡制”，对离退休党员干部建立了双向管理制度和党员干部“一人一岗”申报制度。
二、反腐倡廉制度建设中存在的主要问题和对策建议
近两年来，我市的反腐倡廉制度建设取得了长足的发展，逐步走上通过制度建设有效预防腐败的路子，但要形成反腐倡廉的制度体系，从源头上预防和解决腐败问题，无论在对制度建设的认识上，还是在制度建设本身的内容、效果上，都存在着一些不足和薄弱环节。主要表现在：
1、制度设计单一性、偶然性大，整体性、系统性不强。当前，靠制度管人、靠制度管事已经逐步成为各级的共识，每年仅我市各级出台的廉政制度就有数百个，但由于缺乏系统的、科学的、长远的制度建设规划，这些制度有些是针对本部门的具体规定，普遍适用性不强，有些是直接套用上级的制度规定，为了制定制度而制定，制度的针对性和实际操作性不强，还有的制度变化频繁，甚至每年出台新的规定，形成基层制度多而杂，很多制度交叉重叠，甚至相互矛盾，影响了制度作用的有效发挥。
2、制度的稳定性、强制力不够，制度执行往往流于形式。制度应该具有长期性、稳定性，但目前基层普遍缺乏比较专业的法规研究人员，制订的制度长期性、稳定性不强，质量不高，经常需要修改甚至重新制定。很多制度规定中，倡导性的实体性规定很多，虽然明确了权利和义务，但对违反规定的惩处措施却是语焉不详。制度执行缺少必要的刚性条款，有规定无惩处，导致制度成为一纸空文，制度执行流于形式。如有关领导干部廉洁自律的许多规定大多如此，导致了制度执行不力的现实。
3、制度设置越位、错位、失位并存，制度效能难以发挥。一是有些部门从维护部门自身利益出发，超过上位法的授权规定权利与义务，甚至与上位法某些条款相违背。二是超越自身职权范围制定或执行制度，制度出台后职能部门不认可不执行；三是面对经济社会的高速发展，一些重要部位、环节制度规范不能及时跟上，成为制度“盲区”。
针对当前反腐倡廉制度建设中存在问题，我们认为应采取以下对策措施：
1、统筹规划，配套协调，科学合理构建反腐倡廉制度体系。要使各级充分认识到反腐倡廉制度建设是一项循序渐进的系统工程，要统筹规划。既要有近期计划，更要有远期规划，要着眼全局、整体安排、分步实施、分步构建，尤其要围绕完善社会主义市场经济体制、建立健全惩治和预防腐败体系等进行制度设计，形成“制度链”，全面规范人们的行为。要重视质量。把制度建设真正作为一项重要而严肃的工作来抓，明确专门的部门或专职的人员，加强对专职人员的专业培训，使制度建设在较高的起点上进行。要强化协调。加强上下、横向间沟通协调，克服部门之间自成系统、各行其事的做法，避免可能导致的制度缺位、错位和越位以及各制度之间不协调、不科学、不配套情况，做到各项制度协调统一，相互配合，互为补充，形成一个运转协调的工作体系，发挥体系运转的整体功能。对几个部门联合制订的制度，明确牵头部门，加强相互沟通协调，努力做到工作上互相配合、制度上互相衔接、措施上互相配套，形成分工明确、协调配合的工作格局。
2、突出重点，抓住关键，提高制度建设的实效性和针对性。制度的关键是可行、管用，具有实际效果。当前制度建设要突出三个重点：一要针对当前经济体制转轨、结构调整的社会变革关键时期，面对党风廉政建设和反腐败工作不断涌现的新情况、新问题，紧紧围绕落实科学发展观，推进政治民主化，构建和谐社会等重大课题，以“防患于未然”为目标，按照权力制约的特点和决策、执行、监督相协调的要求，不断探索新思路、新办法，及时制定和完善有关制度。二要继续以解决群众身边的腐败问题为重点，对社会反映强烈的城乡基层上学难、看病贵、拖欠农民工工资以及企业排污、征收征用土地、城镇房屋拆迁、国有企业改制中损害群众利益的突出问题，进一步加强权力分解、责任落实、相互制衡的制度建设；对热点岗位人员建立完善交流轮岗制度；对基层执法单位和人员加强规范执法行为和程序，减少自由裁量权的制度建设，提高制度的针对性和实效性。针对党政机关工作职责、工作秩序、工作考核等方面存在的问题，完善规章，减少和杜绝工作的随意性，坚决制止不廉洁行为。三要围绕以乡镇机构、农村义务教育和县乡政治体制改革为主要内容的农村综合改革，适应建设社会主义新农村的需要，健全乡镇干部管理机制，完善基层站所管理制度，强化村级组织民主监督。进一步规范乡村财务管理，加强对农村集体资金、资产、资源的管理。
3、有法必依，有章必循，切实加大制度执行和制度落实力度。制度的生命在于实行。再好的法规制度，如果不去执行，也会形同虚设，甚至导致人们对制度的漠视。当前，要保证制度贯彻执行，首先必须提高制度的强制约束力。制度与道德的区别在于强制约束力，制度没有约束力就等同于道德，执行与否取决于人们的自觉。因此在制度设计上，除了倡导性的要求，要切实增加必要的刚性条款，明确违反制度的具体责任条款，而不是笼统的严肃处理等等。其次，要注重程序建设。程序化是制度化的延伸、补充和具体化，是落实制度的重要保证。要加快改变制度建设中重实体、轻程序，重形式、轻操作的倾向，真正做到有法可依、有章可循和有法能依、有章能循。使好的制度通过科学、规范的程序真正得到落实。再次，要逐步完善惩处机制。及时发现和纠正违反制度的行为，严肃查处破坏制度的行为，做到令行禁止、违者必究，坚决维护制度的严肃性。