论中国地方财政风险的预防与化解

[摘要]本文在分析了中国地方财政风险的表现形式、特点以及地方财政风险成因的基础上，提出了提高风险意识、合理界定政府职能等防范地方财政风险的措施，探讨了地方财政风险预警机制的建立以及如何化解地方财政风险等问题。

[关键词]地方财政风险;预防;化解

中国对地方财政风险缺乏统一的防范，更缺乏有效的预警和化解。如果不能及时防范和化解地方财政风险，就可能出现地方财政危机。一旦出现财政危机，将就导致地方政府的信任危机，影响当地的经济发展和社会稳定。因此，必须高度重视地方财政风险问题，深刻理解地方财政风险的特点，防范地方财政风险，并在出现财政风险的地方采取适当措施予以化解。

一、中国地方财政风险的预防

1.提高风险意识

地方政府和财政部门，特别是地方领导同志，必须充分认识财政风险的危害性和防范化解财政风险的重要性，增强风险意识，保持清醒的头脑。按照“建立稳固、平衡的国家财政”的总原则指导地方财政工作，并贯穿到地方财政每一个工作程序、每一笔资金支出和每一项政策的制定中去，力争财政收支基本平衡并逐步过渡到稳固、平衡，为强化地方财政调控提供充足的物质基础。针对本地实际，抓紧研究防范、预警和化解地方财政风险的有效措施。

2.合理界定地方政府的职能范围

按照公共财政的要求，政府的职能范围主要是矫正市场失灵。市场失灵主要包括公共产品的提供、外部效应的矫正、垄断以及社会分配不公平等几个方面，这就相应地决定了政府的职能范围由以下几个方面构成：一是经济调节：维持经济总量平衡、进行经济结构调整、公平收入分配;二是市场监管：培育和保护市场、维护市场秩序、限制垄断、解决“外部性”问题等;三是社会管理：发展和管理各项社会事业、管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全;四是公共服务：提供公共产品和服务、建立健全社会保障体系等。地方政府的职能包括承担地区公共服务，对中央政府与地方政府之间共同承担的公共服务，中央与地方政府应按照受益与付费相对称的原则，积极配合、主动协调以实现有效管理，如跨辖区的基础设施、江河治理等。

3.划清中央政府和地方政府的事权，实现事权的清晰和财权与事权的统一

(1)划清中央政府和地方政府的事权范围。在上述关于政府职能界定的基础上，把这些职能合理划分到中央政府和地方政府。由于地方政府对本地事务掌握更多的信息，成本更低，因此，应本着事权与财权相统一的原则赋予地方政府较大的自主权，由地方政府负责地方主要公共事务，中央政府只是提供全国性的公共产品，使由中央主导的经济发展格局转变为由地方政府和市场化因素共同主导的经济发展格局。

(2)在划清事权的基础上，实现事权的清晰和财权与事权的统一。主要措施是进一步完善省级以下的分税制，赋予省级地方政府一定的税收权和发债权。第一，目前的分税制只是在中央和省级两个层次上实行，下一步应把省级以下的地方政府纳入分税制体系;第二，进一步扩大省级地方政府的税收权，①以便提高省级地方政府利用税收手段调控本地经济的能力;第三，赋予省级地方政府一定的发债权，实现权利与义务的统一。

4.提高我国地方财政收入占GDP比重

(1)提高当地经济运行质量，广开财源。第一，转变地方财政支持经济发展的方式，并实现地方产业结构的优化升级。按照市场经济规律，培育各类市场主体;建立有效的投资体系，推进农业产业化进程;推进农村工业化进程，实现农村剩余劳动力的转移;加大财政科技投入力度，发挥科技进步对产业结构转换的主导作用。第二，加快国有企业改革，为地方政府提供更多的财政收入。应按照一个减少，两个规范的要求进行国有企业改革。所谓一个减少，即继续减少国有独资企业，原则上竞争性领域不应搞国有独资公司;两个规范，就是要规范公司制改革与规范公司法人治理结构，重点是进一步实现企业股权结构的多元化、分散化和合理化。在此基础上，为地方政府提供更多的财政收入。第三，大力发展第三产业，培植新财源。改革金融体制、投资体制与财税体制，改革项目审批制度，规范政府核准制，健全备案制，使企业成为真正的投资主体;加快新兴第三产业发展;提高第三产业组织化程度和规模水平。

(2)完善地方税制结构，提高所得税的比重。第一，逐步降低流转税在税收总额中的比重。第二，完善个人所得税。放宽个人所得税税基，明确征收范围;大力整治个人收入分配支付机制和代扣代缴机制。第三，改革企业所得税。统一内资与外资企业所得税，改进企业所得税应纳税所得额的确定方法。第四，充实完善地方税体系。尽快开征遗产税、财产税等新税种，规范合并土地使用税、耕地占用税、土地增值税，使地方税体系健全、规范、合理。

(3)统一财政，规范地方预算外资金管理。缩小地方预算外资金规模，把大部分预算外资金和长期游离于财政部门管理的制度外收入纳入财政预算内。

5.规范地方财政信用，培育健全的地方财政信用市场

(1)增加地方财政信用透明度。第一，改变现有分散管理局面，实行统一归口管理;②第二，建立和完善外部监督制约机制，各级财政信用管理部门应编制年度信用收支计划，经同级政府批准后执行，并报上级财政部门备案，将其纳入全国的信贷计划，从根本上杜绝地方财政信用变成地下信用，强化中央银行对总信贷规模的控制、监督和管理。

(2)在财政信用资金投向上，坚持拾遗补缺、填平补齐、保本微利的原则，严格界定地方财政信用的使用范围。地方财政信用应以社会效益为主要目标，应主要用于综合性财源建设、扶贫开发项目、增强行政事业单位自收自支的借款项目，以及地方工业发展中的小型技术改造和解决流动资金周转困难的临时性资金需要。

(3)合理确定地方财政信用资金来源，制止地方财政参与拆借市场的行为。

6.改革预算管理制度

第一，修改《预算法》。由于近年来预算管理办法和体制的实际变动较大，现有《预算法》中的一些条款规定脱离了实际预算管理活动的需要，为了防范地方财政风险，应对《预算法》中的相关条款进行修改。如中央代地方的发债应体现为地方财政赤字，并且在中央与地方预算汇总时，这部分地方财政赤字也应计算在内。

第二，建立地方财政预算对地方债务管理的制度和专门机构。目前对债务的管理，各级地方财政部门还缺乏明确的管理制度和机构。

第三，推进政府预算会计制度改革，逐步由收付实现制转变为权责发生制。

第四，改革预算管理方式。在进行预算管理时，要对预算编制程序、时间、标准、制度等方面作出必要的改革。

7.完善社会保障制度

按照保障水平与经济发展水平相适应，尊重地区差异，兼顾公平与效率，国家、企业、个人共同分担，普遍覆盖，社会保障与商业保险相结合，政府行政管理与社会保障基金运营相分开的原则，逐步建立适应社会主义市场经济的社会保障体系。目前社会保障制度存在以下问题：一是资金的来源得不到有力保障;二是社会保障体系运作成本较大;三是财务管理制度不够完善。

应尽快研究建立社会养老保险基金多渠道补充机制：一是依法扩大社会保障的覆盖范围，提高征缴率;二是开征社会保障税;三是可以从破产企业财产、企业改革资产变现收入中提留一部分;四是加快国有股权转让步伐，通过国有股减持转让一部分国有股权给社会养老保险机构。

8.建立国家调节、市场放开的粮食流通体制

一要建立粮食储备制度，根据粮食生产状况，调节粮食储备，全面放开粮食市场。二要对粮食储备实行据实补贴。

9.提高地方财政信息的透明度

地方财政应向社会提供及时、有效、全面的财政收支信息;健全地方财政报告制度，按规定向人民代表大会提交完整的预算制定及执行情况的报告，提高财政报告的真实性，扩大财政报告的覆盖面，使财政信息及时、准确、全面。

10.强化对地方财政工作的监督

第一，积极调整财政监督工作的方式方法。地方财政监督应定位为支持和服务于财政改革的大局，由单纯依靠行政手段、被动服务式监督转向依法、主动服务式监督;由微观、具体事务型监督转向宏观、整体型监督;由事后监督转向全过程监督;由重在检查型监督转向重在管理型监督。

第二，构建完善的执法和监督体系。进一步理顺财政部门与其他经济监督部门的关系;进一步理顺财政部门开展对外监督检查的工作关系;进一步加强与纪检、监察部门的配合，建立科学、规范的监督案件移送制度与处理结果反馈制度。

第三，强化财政监督检查手段。加快财政监督检查信息化建设;依法行政，严格执法，建立健全科学的处罚机制。

第四，地方财政监督工作重点主要有：围绕财政收支管理，强化财政收支监督检查;强化财政系统内部监督，不断提高财政运行质量;围绕整顿和规范市场经济秩序，强化会计监督检查;围绕建立信用社会体系，加强对社会中介机构的监督检查。

二、中国地方财政风险的化解

当地方政府出现了财政风险时，应及时采取如下措施予以化解，最大限度地减少地方财政风险造成的危害。

1.加大转移支付力度

第一，明确转移支付的目标。目标主要有：调剂地区间财政收入水平的差异，达到地区间公共服务水平的均衡;实现中央政府的财政再分配功能，加强中央宏观调控;提高地方政府提供某种公共产品的能力。

第二，采取多种方式实现转移支付。转移支付主要有体制转移支付、专项转移支付、特殊项目的转移支付三种形式。体制转移支付是指对由于分税而上划了原来属于地方的部分收入而造成地方财政的资金缺口，中央财政对其予以补助;专项转移支付是指中央财政为有效地贯彻国家的有关政策，引导各地区社会经济发展而给予的补助;特殊项目的转移支付是指在地方遭受特大自然灾害和其他重大事故时，中央财政给予的适当补助。

第三，加大中央对落后地区的转移支付力度，特别是出现财政风险的地方政府。落后地区财政收入增长缓慢，支出压力与风险也大，这就需要中央政府在建立规范的财政转移支付制度的同时，实行对落后地区的倾斜政策，适当加大对经济不发达地区的专项拨款力度。要充分考虑落后地区的承受能力，对缺口部分应适当通过转移支付弥补。

第四，加大省以下各级政府的转移支付力度。在平衡政府公共服务能力的一般性转移支付与增强政府扶持各项事业发展及提高政府宏观调控能力的专项补助相结合的基础之上，对省内相对落后地区也应给予适当的倾斜，加大转移支付力度。

2.建立和有效运用地方政府债券市场，提高地方政府融资能力，增强地方政府的支付能力

随着经济体制改革的深入，可以考虑修改《预算法》，在一些外部条件比较具备的地区试点在本地区发行地方政府债券，逐步建立规范可行的地方政府公债制度。债券发行的规模、期限、用途以及发债时间和条件应受到人民银行审查、监督和管理。地方政府债券主要有地方政府债券、地方收益债券两种形式。

3.充分利用各种地方财政风险基金

从外国的经验看，充分利用财政风险准备金是化解财政风险的有效途径。地方财政除了以总预备费的形式建立财政后备金外，还可以考虑专门建立一笔稳定可靠、逐年延续滚存的财政风险准备金，以保持地方财政的流动性和清偿能力。财政风险基金的资金来源包括以下几个方面：参照总预备费的提取方法在中央与地方财政中均按一定比例列支;年度内尚未动用的总预备费;制定相关指标由经济发达地区专项上解中央形成中央财政风险基金，或直接在该地方预算中形成风险基金，中央保留调拨权，需动用时由中央直接调拨;国际组织或外国政府的非专项援助等。地方财政风险基金形成后可交由专门机构投资于低风险的项目，其投资收益并入财政风险基金。

4.在合理范围内，削减各种政府开支

第一，可以削减政府公务员的工资支出，在财政状况好转后，予以加倍补偿;第二，减少地方政府的投资开支，规范地方政府的投资行为;第三，削减其他各种开支。

5.设法延长外债偿还期限

当地方政府出现财政风险时，应延展外债偿还年限，待地方财政风险过去后，再偿还外债。