流动儿童义务教育的法律缺陷及解决方式

打印本文 - 下载本文〗〖0条评论 - 150推荐〗〖字数:7000字〗

摘要:由于越来越多的农民工从单身外出转向举家迁徙,流动儿童的数量急剧增加。流动儿童在、卫生、安全、住所以及心理方面的问题也凸现出来,尤其以义务教育的公平问题最为严重。流动儿童能不能进流入地学校正常上学,已经成为广大农民工、政府及其他各界高度关注的重大问题,也是现阶段及今后一定时期内我国经济社会发展迫切需要解决的民生问题。而流动儿童享受义务教育的权利受到了多方面的法律限制,本文试图对这些问题的解决进行探讨。

关键词:流动儿童;义务教育公平;户籍制度;教育财政体制

统计数据显示我国流动人口总量已经达到一点四亿,占到我国总人口的十分之一,其中80%是农民工,2000万是儿童,这些数字表明我国流动人口已经形成了巨大的群体,流动儿童同样构成我国儿童的一个重要而特殊的组成部分。以农民工为代表的流动群体逐渐成为社会关注和帮助的焦点,而农民工兄弟除了承受边缘化、拖欠工资、生活条件恶劣等不公平甚至不合法待遇外,还有一个亟待解决的问题:子女的抚养与教育。

对于自己的未成年子女,流动人群一般有两种选择,其一是带在身边。让其随父母一同“流动”,其二是寄居在亲属家中——多是随孩子的祖父母外祖父母生活。因此形成了两个庞大的社会群体:流动儿童与留守儿童。这两个群体引发的一系列问题对于我国的教育制度、户籍制度、未成年人保护等各个方面都是一个相当大的考验和挑战。比较而言,“总体社会化结果上流动儿童优于留守儿童,这意味着农民工子女选择流动更能够促进其健康发展。”

虽然根据初步的调查结果,相比于留守儿童来说,流动儿童可能会比较幸运一些,但是流动儿童在教育、卫生、安全、住所以及心理方面的问题也凸现出来,尤其以教育问题最为严重。流动儿童能不能进流入地学校正常上学,已经成为广大农民工、政府及其他社会各界高度关注的重大问题,也是现阶段及今后一定时期内我国经济社会发展迫切需要解决的民生问题。

笔者根据我国现阶段具体状况把流动儿童大致分为高收入家庭流动儿童与低收入家庭流动儿童。高收入家庭的子女多在办学条件比较好的公办学校、私立学校等就读,受到家庭流动的影响相对较小,因此这类人员并不是本文讨论的主要对象。

按照我国的义务教育法,凡年满六周岁的儿童,不分性别、民族、种族,应当入学接受义务教育;国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。也就是说一般6(或7)岁至11(或12)岁儿童应在小学接受教育,12(或13)至14(或15)岁少年应在初中接受教育,否则被视为未在正常年龄接受义务教育。分析发现。全国流动儿童中(表5),6~9岁的学龄流动儿童“未上过学”的比例(25.9%、4.1%、1.8%和1.2%)均高于全国儿童的平均水平(分别为21.1%、3.5%、1.6%、0.9%)。这说明我国流动儿童的就学情况不容乐观,也就是说流动儿童的教育机会是不均等的,而教育公平的核心就是“教育机会均等”。由中国社科院社会学研究所主编的2008年社会蓝皮书《2008年中国社会形势分析与预测》指出,当前中国教育问题依然突出,其中在更加注重公平的社会发展背景下,流动儿童的教育成为了最突出的教育公平问题。以下从户籍法律制度、教育财政法律制度,私立学校监管法律制度三个主要方面分析流动儿童的义务教育困境以及解决方案。

一、户籍法律制度的缺陷

首先是众矢之的:户籍制度。可以说在我国户籍制度是当前社会分层体系中最重要的内容。其形成于20世纪50年代中期以后。为了限制农村人口向城市涌动,避免引起城市粮食和副食品供应、交通、住房等一系列问题,1958年1月,全国人大常委会第91次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》,该《条例》第十条第二款规定:“公民由农村迁往城市必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这标志着我国对农村人口向城市流动进行严格限制的开始。我国的户籍制度从本质上来讲是一种社会屏蔽制度,即它将社会上的一部分人屏蔽在分享城市的社会资源之外。更为严重的是社会保障和福利制度、劳动就业制度、财政制度、人事制度、组织制度、人口迁移制度、教育制度乃至制度等都以户籍制度为基础,形成了“城市之间的二元结构”。户口登记本来是一种行政确认,确认公民的合法性。而我国的户口登记制度却成了一种行政许可,成了享受教育、医疗、就业等社会福利和保障的凭证。一个人一出生就已经站在了不公平的起跑线上。

尽管户籍制度被社会口诛笔伐。但近期内仍然没有完全改变的可能,因为这意味着要彻底改变我国不合理的城乡二元制结构,将是一个浩大的工程。就象有关专家指出的一样,户籍制度改革本身并不复杂,但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。

户籍制度的限制作用并没有对未成年人特殊对待。首先体现在儿童义务教育的就学上,例如:1992年颁布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》第十四条第一款规定:“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的。经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准,可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”这表明户籍成为义务教育入学的重要依据,不具有居住地户籍的人儿童想要在居住地就学会遇到非常大的困难,

其次。户籍制度对于儿童的升学产生极大障碍。如:教育部普通高等学校招生工作规定明确指出,关于普通高等学校的招生,由省级招生委员会按照以考生户籍为主、以在本地区高中就读一定学期年限相结合的原则,结合本地区的实际以及报名条件、时间和有关条件作出具体规定。高考招生仍旧是以考生户籍为主,有很大一部分学生在升初中、高中的时候受到了“边缘人”的尴尬待遇。

在充分意识到流动儿童面临的户籍难题之后,1998年3月2日,原国家教育委员会、公安部发布《流动儿童少年就学暂行办法》的第七条规定:“流动儿童少年就学,以在流入地全日制公办中小学借读为主,也可入打工子弟学校、全日制公办中小学附属教学班(组)以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育”。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确提出,“要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题,以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主,采取多种形式,依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利”。2003年9月,国务院办公厅转发了教育部等六部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》,将“以流入地为主,以公办学校为主”的精神进一步具体化,使其具有了更强的指导性和操作性。更重要的是,2006年新修订的《义务教育法》第十二条第二款规定:父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。

也就是说流动儿童的义务教育问题得到了一定程度的重视和解决。户籍的限制作用也被弱化。但是,相应的其他配套制度并没有得到改变。公办中小学接纳能力有限等原因,流动儿童仍然无法平等享受教育机会。以北京为例,2005年底北京市外来人口总量达到357.3万人,需接受义务教育段的流动儿童37.5万,其中23万在公办中小学接受义务教育,约占62%;还有13万多在打工子弟学校就读。虽然目前北京、上海、深圳等地区都已经根据国务院的精神,颁布和实施了一些烈措施进行扶持和帮助,但是总体上还是比较滞后不能满足农民工子女公平就学的需求。

二、教育财政制度缺陷

据调查,大多数流动儿童在流入地接受义务教育时都会被要求缴纳一定数额的“借读费”,2000元到5000元不等。对于许多收入比较低的家庭来说,这一笔借读费无疑成为孩子上学相当大的阻碍,也就在很大程度上造成了流动儿童的失学率比较高的情况。根本上来讲,这是由于我国教育财政体制造成的。

2006年修改后的《义务教育法》第四十四条规定,义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费,由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。也就是说我国儿童义务教育经费投入仍然是中央与地方共同负担,而且对二者的比例并没有具体规定,实际上现行的义务教育投资体制,从总体上看,基本上是一种分散管理为主的投资配置模式,即“分级管理、分级办学”的义务教育体制,义务教育主要由地方政府负担。它主要有以下三个特点:第一,中央政府在义务教育的资金筹集与分配中一般仅占有较低的比重和份额。第二,地方政府,在资金筹集方面占的比重比较大。城市中、小学义务教育经费主要由市财政负担;农村中、小学教育经费由县、乡财政负担:省政府只对中小学教育提供有限的专项补助。第三,筹集一部分社会资金,并由学生家庭负担一部分。

通过以上分析得知由于地方财政对于义务教育经费的筹集负有主要责任,不可避免的流入儿童就被一些地方保护主义者视为对当地教育资源的竞争者,而且大量儿童的流入确实也给流入地政府带来不小的财政压力。流动儿童离开了户口所在的地区,由于没有流入地的户口,无法享受由流入地政府财政负担的教育经费补贴,而且流入地政府也没有落实外来人口子女教育的资金及任务。这就导致了流动儿童在流入地入学要以交纳高额借读费、赞助费为条件的现象普遍产生,而国家对于借读费采用的是默许的态度,并没有明令禁止,几乎各省都有收取借读费的相关规定和标准。

可喜的是,2004年北京市《关于贯彻国务院办公厅进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作文件的意见》表示,来京务工就业农民子女在京接受义务教育的收费与北京市户籍学生一视同仁。自2004年9月新学年开始,全市实施义务教育的公办小学和初中,对符合来京务工就业农民子女条件的借读生免收借读费,各区县政府负责保证公办中小学办学所需正常经费,区县财政要按学校实际在校学生人数和定额标准划拨生均经费。类似的政策在经济条件允许的情况下应当加以推广。

三、打工子弟学校监管制度

现阶段,我国流动儿童的就学途径主要有以下三种:一,在公立中小学借读;二、在打工子弟学校或者打工子弟学校就读;三、在流入地政府开设的外来人员子女专门学校。由于公办学校无法满足流动儿童日益增长的教育需求,并且严格的户籍制度限制了流动儿童进入公立学校学习,因此打工子弟学校成为了吸收流动儿童的主力,据不完全统计数据显示,在广州、武汉、上海等地区,70%的流动儿童都在打工子弟学校就读。打工子弟学校在提供教育机会方面起到了十分巨大的作用,正是这些打工子弟学校接纳了城市公办中小学不能或不愿接纳的特殊人群,但是打工子弟学校游离于国家义务教育体系之外。与城市公办中小学相比也不够规范,因此广受非议。现阶段,打工子弟学校主要存在以下一些问题。

一是安全隐患非常突出。主要包括房屋校舍隐患、交通隐患、食品卫生隐患,二是几乎所有学校都不具备最基本的办学条件,如校长没有上岗证,教师不具备教师资格;不具备最基本的教学设施、设备等。三是办学目标、办学方向不明确。四是管理模式比较落后,存在不稳定,倒闭风险较高。

而且,由于打工子弟学校相对于公办学校来讲,面临着比较严峻的竞争形势,没有公平的外部竞争机制,打工子弟学校与打工子弟学校之间存在恶性竞争、争抢生源等情况,严重影响了打工子弟学校力量的成长和壮大。同时,对于现在出现的各种办学模式,政府未能及时有效的调整和促进,导致打工子弟学校不能正常、公平、有序地向上发展。

四、解决方法

流动儿童的教育平等权利不能完全实现,并不是单一因素造成的,就像前文所述,是由于户籍、教育财政体制、打工子弟学校监管体制等各方面的制度合力形成。所以我们应当从多方面入手,多渠道,多方位解决这一问题。

(一)针对户籍与义务教育财政法律制度

我们国家的户籍制度虽然已经成为社会公平的重要阻力,但是从现有的情况来看,彻底废除还要是任重道远的。因此,在彻底消除或者完全合理化户籍制度之前,我们必须首先解决流动儿童的就学与户籍挂钩的问题,最合理的方法是消除户籍与儿童入学,升学等方面制度的挂钩,建立以常住人口/居住地为依据的管理体制,而不是单一的以户籍为基础的管理体制。

1、对于义务教育阶段的儿童进行专门登记,建立国家统一的数据库。内容应当包括姓名、性别、年龄、出生地、当前居住地、曾居住地、入学状况以及下文所述的教育经费领用情况。在儿童达到义务教育入学年龄时纳入数据库。对适龄儿童进行跟踪管理,无论儿童是否在出生地接受教育,都可以在国家统一的数据库中查询到信息。

2、当儿童达到义务教育入学年龄时,由国家和地方为该儿童义务教育划拨专款,该款项独立管理和核算。专款专用,收支状况录入上文所述的数据库。国家应承担更多的份额,尤其是加大对农村地区义务教育的投入。当前义务教育经费的投资中,国家是占很少一部分的,其余的差额需要地方进行补足。而流动儿童一般是从经济较不发达地区流入经济较为发达地区,二者之间的教育投入差距明显,这样地方如果流入儿童过多,则会面临比较大的财政压力,国家提高在教育经费中的比重可以较少流入地对流动儿童的排斥心理。同时国家应当加大对农村地区儿童的教育经费投入,因为现阶段我国教育经费投入主要是在城市地区,造成了城乡教育水平差距明显。

3、国家拨款的部分发给“国家教育经费券”,地方拨款部分发给“地方教育经费券”,儿童在转出省外就读时,该两张教育经费券随儿童一同转出,流入地学校凭两张教育经费券向国家和流出地方政府兑取经费。

4、余额由流入地政府补足。正像前文所述,流入地地方政府之所以会对流入儿童进行比较严格的限制,大多是由于教育经费问题。但是在提高国家对义务教育的经费投入之后,儿童流入时产生的经费差额就比较小。流入地一般经济比较发达,有经济实力承担这一费用。而且,实际上流动儿童的父母在流入地工作、生活、消费。为流入地经济发展和建设做出了巨大贡献,流入地不把其子女教育经费纳入预算本身就是不合理的。

这样经过以上四个方面的制度,可以解决因户籍制度以及带来的教育经费问题,减少流动儿童在流入地就学遇到的阻力。

(二)针对打工子弟学校法律监管与促进

有学者称,如果打工子弟学校问题解决不了,那么“外来工子女的义务教育的机会公平永远都不可能实现”。9将打工子弟学校的发展提到了很高的地位。这种说法是有道理的,在打工子弟学校担当吸收外来工子女入学的主要角色的背景下,如果不能给打工子弟学校一个合理、公平、健康的发展环境,对于流动儿童来说将是很大的不幸。针对打工子弟学校的现状,笔者提出以下意见。

首先,对打工子弟学校规范化管理。深入贯彻执行《民办教育促进法》,鼓励社会力量办学,相应的,制定优惠政策并进行资金支持。只有更多的社会力量参与到办学中来,我国教育发展才有足够的动力和潜力。在鼓励的同时建立有效的评价监督机制。防止学校乱收费,更要防止以办学为名的欺骗和欺诈行为。对与不符合办学条件但并不存在严重问题的简陋的民工子弟校不能简单地一关了之,而要针对具体问题,提出改进措施使其生存、发展下来才能使更多的流动儿童有学习场所。

其次,对于打工子弟学校要求不能过于苛刻。有些城市,如《北京市中小学校办学条件标准》的“基本标准”包括:校园面积至少要达到15000平方米,校舍总使用面积至少3587平方米,其中体育场地应当满足相应学校规模所需的至少200米环形跑道和60米直跑道用地,以及篮排球场地、器械场地所需用地。实际上。很多公办学校也不能达到该要求的标准,何况社会出资,风险较高的打工子弟学校。这样的规定很明显过分得限制了打工子弟学校的发展,对于打工子弟学校来讲也是不公平的。笔者认为,为了促进打工子弟学校的发展,对于打工子弟学校的要求可以在不影响教育质量的前提下适当减低。

第三,对打工子弟学校举办者和老师进行合理补偿。由于创办打工子弟学校的风险比较大,相比公办学校来讲,在生源、收费等各方面都处于劣势,因此打工子弟学校的投入很容易就会付诸东流。而且打工子弟学校教师的工资水平一般比较低且没有保障,不能够吸引优秀教师,造成了打工子弟学校教育质量不高。所以政府可以考虑对打工子弟学校举办者进行相应的资助,并对教师工资进行补贴。

第四。优化办学模式。对于已经出现的教育集团公司的办学模式、股份制办学的模式、私人办学模式、事业单位办学模式、企业办学模式等,政府应当加以规范、引导,并财务相应鼓励措施,一视同仁的对待,尽可能减少障碍。降低他们办学的成本。

版权声明: 请尊重本站原创内容,如需转载本范文,请注明原文出处:中国范文模板网
原文地址:http://www.fanwenmuban.com/lw/jcjylw/240170.html

    按字数查找基础教育论文

    相关评论

    评论列表(网友评论仅供网友表达个人看法,并不表明本站同意其观点或证实其描述)