在积极财政政策中应充分发挥税收的作用

今年中央经济工作会议和朱镕基总理的《政府工作报告》明确指出，国家将继续实施积极的财政政策，以扩大内需，拉动经济增长，增强我国经济发展后劲。笔者认为，在继续增发国债的基础上，今年实施积极财政政策时，应充分发挥税收作用，在结构性调整税收的基础上，加强征管，堵塞漏洞，应收尽收，以确保有足够财力支持财政政策顺利实施。

税收政策是财政政策的重要组成部分

积极的财政政策是针对经济增速放缓，社会总需求不足而采取的一项“反周期经济调节”的主要政策手段，其目的是在短时期内通过大规模财政投入，迅速扩大社会有效需求，增加社会总购买力，使社会总需求与总供给相适应，从而促进经济发展。一般来说，积极财政政策启动经济的措施主要包括两个方面：一是通过减税，增加居民和企业可支配收入，增强企业再投资能力和增加居民购买力;二是通过增发国债，实行赤字预算，以增加政府投资和增加公共消费，从而扩大企业产品销路，刺激消费需求。显然，其目的都是为了扩大社会总需求，使社会再生产和扩大再生产能够顺利进行。对于增发国债，实行赤字预算，可把社会即期闲置资金集中到政府手中，通过基础设施建设，增加社会公共消费和鼓励帮助外贸出口来扩大即期支出，这一措施不论是发达国家还是发展中国家，在实施积极财政政策时，一般都会采用。但对减税这一手段，各国会根据财政承受能力和财政支出规模及当时的经济状况，对是否减税或确定多大减税规模和减税范围，则会有不同的选择。从理论和实践来看，实施积极财政政策并不意味一定要大规模减税，而且，在增发国债空间有限的情况下，更不能靠减税，而应该充分发挥税收作用，有效地实施积极财政政策。

税收是财政政策的最终财力保证

1.税收是国家财政收支的基本来源和保证，是政府执行社会政策的主要手段：首先，在各种财政收入形式中，只有税收能给政府带来稳定可靠的收入，并无偿地用于国家公共支出，税收这一财政收入的主要来源和形式，与“公共财政”的支出格局相适应。其次，税收对政府执行经济社会政策具有重大作用。税收是政府参与GDP分配的最规范手段，能有效地深入到社会经济活动的各领域，征税之处，就是调节之点。利用税收调节分配，可以对市场经济活动较少地干预，取得最优配置效果。再次，税收集经济和法律手段为一体，通过建立科学规范的税收法制体系，合理调整运用税收政策，能够促进经济结构调整，有效引导资源优化配置。最后，公平竞争是发展市场经济的前提。合理的税制、统一的税法、公平的税负对于理顺国家与企业，中央与地方的分配关系，实现公平竞争等具有重要意义。因此，发展社会主义市场经济，必须不断提高对税收工作重要性的认识，大大提高税收在国民经济中的地位和作用。

2.扩大财政支出规模，最终离不开税收支持。去年我国工商税收增收1003亿元，国家财政实力也因此大大增强，对全年积极财政政策的顺利实施和经济工作目标的实现作出了重要贡献。面对1999年的经济形势，为从改革、发展和稳定的大局出发，今年有许多非办不可的大事需要财政预算作出安排，这包括国家继续增加基础设施投资、加大农林水利和生态环境保护投资，加大转移支付力度和继续做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作等等，这些都需要更大的财政支出，而更多的税收收入恰恰是确保财政支出的根本保障。因为目前税收收入占财政收入的90%以上，如果没有税收收入的稳定增长，财政支出增长就会受到限制。

3.减轻国债对财政的压力，必须依靠税收的稳定增长。举债是积极财政政策的重要措施，但举债规模必须与国民经济发展水平和国家财政实力相适应。目前我国国债规模已对国家财政特别是中央财政构成一定压力。从财政发行国债的空间看，积极财政政策支持的政府投资规模进一步扩张的空间有限。从中央财政债务依存度和国债偿还率指标看，积极财政政策不能长以为继。债务依存度是指当年债务收入的依赖程度。根据各国的经验，这一指标应控制在15%—20%为宜。而中央财政债务依存度，国际上公认的安全线为25—30%。我国1994年以来已经超过50%，1998年中央财政债务依存度已高达60.4%(=3891/6443);国债偿还率指当年国债还本付息额与当年财政收入的比重，国际上一般认为应控制在10%以内，而我国去年已经达到24.3%。解决问题的根本方式在于增加税收收入，提高两个比重。而且在既定的财政支出规模条件下，经常性财政收入形式的税收与国债是一种“此消彼长，你增我减”的相互替代关系，税收的稳定增长可直接缩小国债规模，从而最终减轻国债对中央财政的压力。

4.中长期财政要收支平衡离不开税收稳定增长。按照1999年的国家财政预算安排，中央财政赤字为1503亿元。考虑综合财政信贷平衡，我国潜在的财政赤字和债务融资规模已经比较大，增发国债只是我国在非常经济时期采取的短期微调措施。从根本上说，经济的增长要立足于社会投资和消费增长，并积极扩大出口和利用外资。从中长期看，我国必须坚持财政收支平衡的原则，实行适度从紧的财政政策，并逐步缩小和消灭财政赤字。要弥补积极财政政策的巨大支出缺口，达到财政收支平衡，只能依靠税收的增长。

我国目前不宜大规模减税

有人认为大规模减税是积极财政政策的必然选择，于是对我国目前执行的政策取向提出异议，但笔者认为，无论从理论还是从实践来看，减税的确是财政政策的一项重要措施，但减税规模和空间要视各种不同情况才能具体确定，从我国具体情况看，目前没有多大空间，如果进行大规模减税，既不现实，也不可能。

1.税收占GDP比重过低，国家财力不足。改革开放以来，我国财政基本上走的是一条减税让利的路子。财政占GDP比重和中央财政占全部财政的比重不断下降。近年来，国家各项税收占GDP的比重仅维持在11%左右。由于比重过低，导致国家财力严重不足，财政赤字不断扩大，国债规模持续增加，这不仅影响国家的宏观调控能力，增加进一步深化改革的压力，也会削弱抵御金融危机的能力。

2.市场经济不发达，依法治税机制尚不完备。由于我国市场机制还不健全，企业的投资和经营行为尚不规范，企业特别是国有和集体企业对减税反应并不灵敏，特别是长期以来各地通过各种越权和乱减税来促进地方经济发展的做法仍时有发生，地方保护主义又客观地助长了偷逃税，从而大大削弱了税收的杠杆作用。在这种情况下实施减税政策，不仅难以达到预期效果，而且可能扰乱税收秩序。

3.短期减税不至于影响企业的投资决策。采用减税来刺激经济增长在各国都是短期做法。一个企业也不可能长期靠减税生存和发展。对投资决策起决定性作用的是企业对市场的前景预期。在我国目前的“消费无热点，市场无热货，投资无热线”的情况下，仅靠减税难以起到刺激企业投资的作用。只有靠国家投资带动需求增长，通过需求增长扩大市场，并刺激生产和投资积极性，才能促进经济增长。

4.加大基础设施建设，促进产业结构调整，必须依靠政府的投资和引导。与整个国民经济发展状况相比较，我国有许多公共性基础设施、环境保护等欠帐较多，这些投资项目回收周期长，直接回报率低，投资规模大，只能依靠国家的财政资金投入。此外，我国产业结构不合理，处于急需调整阶段，若大量减税，会刺激企业进一步扩大投资于一些短平快的加工项目，导致新一轮盲目投资和重复建设，使不合理的产业结构更加扭曲。只有通过政府重点投资和引导，才能从根本上调整产业结构，促进企业的升级换代，从而增强企业的发展后劲。

5.我国目前税收收入增长仍有一定潜力。税收增收并不是指随意扩大征税范围和搞“寅吃卯粮”，而是在既定的税制条件下，按现有的税收政策，加强征管，依法治税，应收尽收。从1998年税收工作情况看，据不完全统计：全年清理拖欠220亿元，占全部拖欠的50.7%;全国税务稽查实现查补税款460亿元，比上年增长157亿元;加强征管、堵塞漏洞增收23.3亿元;改善税收执法环境，纠正违规文件623份，追缴税款入库11亿元;打击走私，关税净增26亿元。值得注意的是，虽然商业小规模纳税入征收率和进口关税平均税率有较大幅度下调，但通过加强征管和打击走私，全国商业增值税、海关代征进口税和关税均有不同程度增长。再从近期公布的数据看，98年全国商品零售总额24155亿元，而商业增值税仅为794亿元。若按4%的税率征收商业增值税，全国应征商业增值税应为966亿元，与实际入库商业增值税相差172亿元。这说明我国当前组织收入中的潜力还是很大的，只要措施到位，完全可以增加更多的税收收入。

我国积极财政政策中的税收政策取向

1.尽快出台部分“费改税”方案并付诸实施，以减轻企业负担，增强国家财力。逐步理顺国家和企业的分配关系。我国企业负担过重，主要不是税收负担重，而是各种名目繁多的收费和基金的迅速膨胀而致。这些负担不仅数额大，而且绝大多数是越权设立的，属巧立名目的乱收费，严重侵蚀国家税基。1998年国家分三批清理取消了涉及企业的不合法、不合理基金、收费共计727项，减轻企业负担370多亿元。今年此项改革将继续推进和深化，并以道路车辆收费为突破口，以燃油税和车辆购置税取代道路车辆收费，据初步测算，仅这一改革就会增加税收约600亿元，这将为理顺国企分配关系、增加国家税收和振兴国家财政开辟新渠道。

2.在保证税收总量适度增长的前提下，通过结构性减税，优化经济结构，促进经济发展。我国现阶段大规模普遍减税既不可能，也没必要。但是，我们可采取有选择的局部结构性减税措施，支持国家产业结构调整政策。当前我国实行的生产型增值税对高新技术产业不利，其税负明显高于其它产业，因此，要促进高新技术产业发展，税收政策上必须要予以扶持，适当降低高新技术产业的增值税税率。或者采用投资抵免、加速折旧、税式支出和财政贴息等方法，以刺激企业进行直接投资，推动产业结构逐步优化。

3.积极稳妥地进行到期税收优惠政策的清理工作。改革开放以来，我国税收为吸引外资，鼓励社会投资和支持开发区的发展作出了重要贡献，仅老三资企业超税负返还这一项，1994年至1997年，国家在这项政策中税收返还总额就达320亿元，有力地支持了外资企业的发展。一些税收优惠政策的继续存在既不必要，也不利于公平竞争和市场经济的健康发展。今年主要是对老外商投资企业超税负返还和开发区税收分配政策进行调整，并降低部分商品进口关税税率。清理到期税收优惠政策，降低关税税率，不仅有利于进一步规范税制，理顺财政分配关系，促进对外贸易的发展，为企业公平竞争提供良好外部环境，也有利于防止国家税收流失，从而增加国家财政收入，提高中央财政对宏观经济的调控能力。

4.继续完善和改进出口退税政策，支持外贸出口。1998年在周边国家货币纷纷贬值和我国财政极其困难的情况下，及时作出了“提高出口退税率，支持外贸出口”的决定，全国共办理出口退税437亿元，其中提高退税率增加退税60亿元，对稳定外贸出口发挥了积极作用，对出口创汇作出了积极贡献。今年外贸形势会更加严峻，在汇率不变的情况下，我国仍可适当提高一些行业的出口退税率。因为有数据表明，如果调高出口退税率一个百分点相当于一般贸易出口成本下降1%，与汇率贬值1%的效应一致。同时，要尽量简化退税程序，缩短退税时间，进一步严厉打击骗税套汇活动，各级退税机关应尽量加大税收对外贸出口的支持力度。

5.改革和完善税制，促进经济发展。健全和完善税制结构，加快开征财产税和遗产税，解决社会财富过于向少数人集中的问题，从而盘活社会资产总量，通过社会财富的再分配和转移支付，提高社会消费水平;加强调研，认真分析，在有条件的地方对部分行业逐步进行“把生产型增值税改为收入型或消费型增值税”，由于现行生产型增值税制规定企业技术改造和固定资产投资的进项税款不能抵扣，限制企业技术改造和创新的积极性，如改革成收入型或消费型增值税，将会极大地鼓励企业进行技术改造和技术创新，以提高企业竞争力，对促进经济增长方式的转变和提高经济增长质量具有深远的意义，建议在经济形势稳定、财政状况良好、高新技术产业比重大的城市率先试点。