我国现行城市管理体制存在问题及发展取向

　一、城市管理体制概念的提出
　　理论界比较认同的城市管理体制的概念，是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。城市管理体制是一个综
合性的概念，从不同的角度就有不同的划分标准，主要包括：城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。一般而言，城市管理体制具有以下四个方面的内容：
　　1、城市规划、建设、管理等机构的行政领导体制。它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系，以及各自的管理幅度与管理层次。城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导与被领导及协调与被协调关系、市政府其他职能机构与它们的关系等。总之，城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络，构成了城市管理体制的主要内容。
　　2、城市管理系统内各机构的职能及权责关系。城市管理系统各组织机关的职能，由相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定。
　　3、城市管理体制中的市、区、街道“三级管理”体制。首先是三级管理中的职能分工，如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调及决策职能、街道级的执行职能。其次是事权分配及管理原则，如市级的规章政策制定权、区一级的决策指导权、街道的执行处理权。第三是指同一层级上的各管理机构的关系。如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体制形式。
　　4、城市管理系统中的政府、事业单位及企业单位之间的关系定位。城市管理体制中的政、事、企关系错综复杂，彼此制约。这是由于城市管理的特点所决定的。首先，城市管理的许多内容属于社会福利性质的社会性服务范围，是不能以盈利为直接目的的，其工作成果与价值不直接表现为可以估量的物质或货币形态。因此，这类社会组织大多由市政主体的政府来出资或补贴，并得以继续发挥其管理的职能。其次，城市管理的实践中难免与作业联系在一起，这样以来，不论是政府，还是事业单位都难以承担此职能。企业在某种程度上兼有了政府、事业单位的特征，政企关系、政事关系、企事关系纠结于城市管理的全过程。从世界范围的城市管理来看，政府与承担城市管理作业任务的企业都存在着不同程度的矛盾。
　　二、影响城市管理体制的主要因素
　　任何事物都是与周围的事物相联系而存在的，没有孤立的存在。城市管理体制的形成，经历了长期的管理实践，因而与周围事物的联系十分广泛。影响城市管理体制的因素可以归纳为四个方面。
　　1、环境。环境是指城市管理体制以外的其它客观事物，包括总体环境和具体工作环境两大类。前者是指政治、经济、文化、法制、社会、科学技术、教育、人口、资源等。后者则指城市管理过程中同决策、执行、监督等相关联的具体因素。总体环境与具体环境只是一个相对概念，是不断变化着的，总体环境的力量不时地会转变成为影响城市管理的具体环境。
　　环境对城市管理体制的作用主要表现在以下两个方面：一是环境决定了城市管理体制的职能体系和目标体系，它们都随城市管理环境的变化而发生相应的变化。二是环境决定了城市管理体制的分化和整合。城市管理体制的稳定是因为它与周围环境的协调性大于抵触性；同样，它与环境的不协调就是城市管理体制需要调整和改革的动因。环境的复杂性和可变性，导致了城市管理的不确定程度加大，所以城市管理体制的设计应充分考虑，力求建立一个有弹性的有机结构。这是因为：一方面城市管理体制的运行本身就是一个开放的系统结构，是同其他相关的环境有机地联系在一起的；另一方面，城市管理体制是兼容的动态结构，它一直不断地从环境中摄取影响其发展的积极或消极因素。环境的复杂性、可变性愈大，城市管理体制结构的动态性和不确定也随之加大。寻求与环境相适应的城市管理结构体制是人们追求的目标。
　　2、技术要求。从城市管理体制的特点来看技术的影响，它包括了：一、城市管理过程中方式方法，如系统方法、管大放小方法等；二、城市管理过程中各资源因素的性质特点，如执法检查中的车辆、通讯手段等的运用状况等；三、城市管理实践中的知识含量，如人员素质、决策水平、效率效益等。
　　技术是最能与城市管理发生直接联系的影响因素，特别是操作上与设计城市管理体制的关联性很大。一般来说，体制规定的操作程序及标准，都是通过技术来实现的，因而体制与技术必须统一起来。技术在体制运转中的作用，大致有三种判断的标准：一是体制中各职能部门的相互依赖程度；二是不同职能单位间的协调途径；三是对外界变化的适应程度。现实工作中，很难给技术在城市管理体制中的作用定一个明确的、划一的标准，它在某些情况下的优势，可能是另一种情况下的劣势。所以， 技术与体制的一致性，要求城市管理的实践工作者要区别对待，综合处理，体现出弹性原则。
　　3、社会心理系统。这是人本观点在城市管理中的借鉴和推广的结果：行为主义管理学认为，管理的核心主体是人，“人”的感情、价值观、态度、期待和愿望的影响等构成了人的价值观。但同时，影响“人”行为的因素还包括由诸多个体组成的群体的社会心理系统。它
既包括个人的行为与动机、地位与作用的关系，也包括由个体所构成的群体心理。籍此，城市管理的实践也越来越多地关注“人”及社会的心理因素对体制的影响。
　　4、战略目标。战略是指决定城市管理体制的性质和根本方向的总目标。它与社会的经济、政治体制密切关联，是城市管理过程中衡量、评判和纠偏的标准。战略目标从不同的角度，有不同的划分标准，如：总目标、分目标、长期目标、中期目标、既定目标、暂定目标等。战略目标在我国往往与“远景规划”、“战略构想”等是同义词。
　　从一定意义上来说，城市管理体制是指城市管理系统内的职能配置、机构设置、决策、执行、监督及其与系统外相关事物之间所形成的网络关系。不管从哪一点来认识城市管理体制，其过程都是统一的：即为了实现城市管理总体战略目标的需要。而且，城市管理机构的职能配置、机构设置、管理程序等都是以其所担负的任务〈战略目标的实施过程〉为前提的。城市管理的诸多构成因素都受制于战略目标，城市管理的过程就是战略目标实施的不同阶段。一旦战略发生改变，城市管理体制从职能配置到组织机构乃至保障性的政策、法规等也都必须发生改变。
　　三、我国现行城市管理体制及其形成的历史背景
　　我国现行的城市管理体制呈现出多元模式并存的特点，概括起来有三种态势：规划、建设、管理合一的大建委模式；建设与管理合一的模式；规划、建设、管理各自分离的模式。
　　这种城市管理体制，是伴随着长期的城市管理的实践而逐步产生的。我国现行城市管理体制的形成最早可以追溯到建国初期。但是，真正对现行城市管理体制产生实质影响的还是改革开放以后。在这二十余年的发展过程中，加强城市在“以经济建设为中心”战略中的核心地位，强化城市的辐射功能是我国城市发展的主线。现行的管理体制就是在这一进程中逐步形成的，其中经济体制改革和机构改革则是直接促进我国城市管理体制形成的两大背景要素。特别是在最近十年里一直与我国城市管理体制的形成、发展所息息相关。这一时期主要分成两个阶段：
　　第一阶段是1988年至1993年。期间，经济体制改革已经在城市铺开，并进行了新中国历史上的第五次机构改革。城市经济建设的推进，必然对城市的规划、建设和管理提出新的要求。这一阶段的城市管理体制主要围绕三个方面作了相当大的改革：一是抓住城市管理转变职能的突破口，重新调整、凸显了城市的建设职能；到九十年代时，随着《城市规划法》的实施，城市的规划职能逐步明确，并在城市管理体制中初步占有了应有的地位。但是相关的城市市政等管理职能一直未能引起足够的重视。二是实行简政放权，赋予了区级政府一定的权力。这一时期权力下放的基本指导思想是：条块结合，以块为主。为了便于领导，区级普遍设立了同市级的相应机构，并明确了市、区两级的职责权限和任务分工。由于没有相关性的法律法规作保障，在向区、县下放权力的同时，也产生了一些问题：如市、区两级的职权界定太细，操作中出现的新情况，市、区两级都难以应付；规划权的下放造成违章建筑很是普遍，等等。三是调整城市管理的内部结构。这段时间刚好是我国城市建设的酝酿准备阶段和大规模城市建设的起步时期，所以城市建设成为城市工作的重点之一。在向建设倾斜的过程中，一些诸如“基础设施先行”的口号和方针很明显地反映了这些结构的调整趋势。总之，这一时期城市管理体制改革的成就不很显著，政企不分、行政干预建设行业的企业行为十分普遍，改革的进程还有待继续深化。
　　第二阶段是1993年至今。这是我国历史上城市管理体制改革步子迈得最快，取得成果也最显著的时期。这一阶段城市管理体制改革的背景也是两个：一是按照1992年召开的十四大所确立的建设社会主义市场经济的目标，理顺体制，理顺关系；二是第六次机构改革的推动，从转变政府职能深化城市管理的机构改革。这几年来的改革成就可以简单概括为：
　　1、进一步以转变职能为切入口，优化城市管理的内部结构，初步明确了规划、建设、管理的职能分配框架，并着手解决以往城市中普遍存在的"轻规划、重建设、轻管理"现象。
　　2、逐步明确并初步界定了市、区、街道三级管理体制的格局，“两级政府、三级管理”的原则和要求也在进一步的完善过程中。
　　3、加强了城市管理的法制建设，颁行了一大批的有关城市管理的法律和法规，城市管理初步走上了有法可依的轨道。
　　4、重点强化了城市管理的执法监察工作，初步形成了综合执法与专业执法相结合、权力监督同群众监督及社会监督相补充的执法监察的框架体系。
　　5、本着政企分开和精简、统一、效能的原则，着力解决城市建设职能界定宽泛、政企不分的问题。
　　四、城市管理体制改革的几个取向
　　科学合理的城市管理体制必须能够体现管理客体(管理对象)的要求，并能与周围的环境相适应。社会主义市场经济的大环境背景决定了城市管理体制的性质，并框定了它产生效力的范围。我国现行的城市管理体制基本上还沿袭着原计划经济的旧模式，已经不能适应社会主义市场经济的要求，必须作出改革、调整。那么，什么样的城市管理体制才能体现出市场经济的内在要求呢？这是关系到未来城市管理体制改革方向的重要内容。
　　1、职能体系上必须体现出合理性。
　　市场经济条件下的城市管理体制，它的职能体系的合理性要求对城市管理在内容形式、价值取向和方法手段上都能够体现出市场经济的要求。这是一个复杂的系统体系，其合理性表现为：
　　首先在形式上，避免走向两个极端：即事无巨细、统办统揽的职能定位极端；全盘推向市场、由市场主宰的职能虚位极端。城市管理是一种投入大、见效慢、重复性极强的浩繁工程，政府统包统揽肯定会出现“管不了也管不好”的局面。然而，统统推向市场更不可取，利益驱动会使本来利小或无利可图的福利性的城市管理陷入无序混乱的尴尬境地。合理的职能定位，一是能体现出宏观指导性〈如订立法律规章、颁发政策等〉，二是能体现出市场性。
　　其次，在价值取向上，应该体现出“强其所应强、弱其所应弱”的职能定位。西方发达国家城市政府职能的主要取向，是遵循其传统的政治价值观：“管得最少是最好的政府⑨”--政府职能“弱”的价值取向。然而，市场经济对城市管理的影响是全方位的，如发达的市场条件、健全的保障制度、完善的基础设施、宽松的运行环境等等。这些反而是城市管理职能“强”的价值取向的表现。
　　第三，在管理手段上，要善于运用市场机制的调节作用。这里行政手段的运用职能必须首先得到确定。一般说来，城市管理的手段可以概括为三个方面：即行政手段、经济手段和法律手段。其中的经济手段要求城市管理的职能体系能够更多地体现经济杠杆的作用，实现间接管理。而法律手段则是为了实现规范化的管理目标，当然，其途径是要注重法律法规的运用。最后在对外关系上，城市管理体制的职能结构应该体现出开放性的特点，能够不断与体制外的环境进行必要的物质、信息和能量交换。这实质上属于城市管理资源配置方面的研究领域。
　　2、在组织机构的数量上，应该体现出精简性。
　　相对精简的数量结构是市场经济的客观要求。这是因为：一、市场经济体制使城市管理的职能结构有别于计划经济条件的职能体系。市场机制与社会资源的配置方式转变，削弱、甚至彻底废止了部分职能。作为职能载体的机构相应作出调整，因而也势在必然。二、市场经济使城市管理也要与成本和效率挂勾起来。一定规模的行政组织机构与管理人员队伍必须与社会资源和财力相适应。否则，将造成运转不灵、效率不高等弊端。控制机构数量的最有效方法是搞好编制工作。市场经济要求机构编制部门不但要健全相关的法制，而且还要按照最低数量原则设置部门和职位，科学地分解职能：一方面是控制机构数量；另一方面是压缩人员编制，减少职位设置，杜绝闲职和冗员，做到每个职位都定事定责。
　　3、操作运用上，要体现出弹性原则。原则性与灵活性相结合，要求城市管理体制在付诸实施的诸环节中，能够根据管理对象和外部环境的变化，相对灵活地作出调整。市场经济的变化性很大，机械地沿用刚性约束的体制是一种僵化的做法。在操作运用中必须做到将体制的机械的刚性与环境变化的灵活的适应性结合起来，具体做法是：首先，以体制的刚性约束性为基础，保持相对的稳定性。弹性操作的前提是不应该同体制的基础特点相抵触，需要保持城市管理体制的正规性和固定性。其次，必须控制城市管理体制的基本结构模式、基本职能结构、基本组织结构及其与其它部门机构间的关系。比如，同属城市管理体制的规划部门与综合管理部门分别实行“条条”、“块块”管理就比较适合我国的国情，不必遵循城市管理体制的“条块结合，以块为主”的原则约束。再次，关于体制的规范，要权责明确，使操作的弹性空间有约束，不能随心所欲、无章无法。
　　4、在信息的收集、整理及运用结构上，应该呈现网络化的特点。
　　现代管理与信息的关系非常密切，信息是决策、执行、沟通、检验反馈等一系列管理活动的依据。特别是市场经济条件下的城市管理，一方面由于社会事务的增加，管理中不断出现一些新问题、新情况，造成信息量的增长。另一方面，信息所反映的城市管理的内容涵盖了方方面面，错综复杂。再一方面是由于社会生活节奏加快，市场信号也越来越快，反映这种变化的信息也出现了快捷性的特点。正是由于信息的诸特点，造成城市管理对信息的依赖性越来越大。所以，城市管理的体制自身也必须具备对信息的学习、研究和利用的功能，而保障和强化城市管理体制的信息利用功能最便捷的手段是形成网络化的信息结构。信息结构是一个开放性的结构，要求在城市管理系统内部形成一个上上下下、左左右右都相互连成一个整体的系统，以便及时地收集、反馈和处理信息。城市管理正是通过对信息的分析、综合、总结，才能加深了解和把握管理对象及外部环境，通过检查和调整，不断提高决策和管理水平。