民主的尴尬：从选举团制度看美国选举政治

200多年来，总统选举演绎着美国特色的民主政治。它一方面保障了政府政权的平稳交接，另一方面也留下了许多严重的问题。其中，选举团制度就是一个让美国人尴尬不已的问题。

(一)少数当选，民主尴尬——选举团制度遭遇危机

在2000年总统选举中，民主党候选人戈尔的国民选票(popularvote)领先于共和党候选人小布什(国民选票率为48.4%比47.9%)，在全美国多获得约50万张选票，但最后却因比小布什少5张选举人票(electorvote，266比271)而落选。[1](P.150)

大选结束后，美国各界反应强烈，来自112所法学院的585位教授联名在《纽约时报》上刊登政治声明，谴责美国最高法院的5名共和党大法官对这次竞选结果的判决，认为他们背离了自己的天职，以党派偏见袒护小布什(2000年大选最后以美国最高法院9名大法官5∶4的判决，中断佛罗里达州人工重新计票，从而支持小布什当选而告终)。有民意测验表明，超过60%的美国人对2000年总统选举不满，主张修改宪法，取消选举团制度，采用直接选举方式选举美国总统。[2](P.14)争吵喧闹了5周以后，2000年美国总统选举才有结果。

从美国历史来看，除了2000年这次总统选举以外，以选举团制度为问题焦点的美国总统选举还曾面临3次较大的危机。

最早的一次发生在1824年。那年有4位候选人角逐美国总统。按照国民选票数多少排序，他们分别是杰克逊、亚当斯、克莱、克鲁福德。他们4个人中没有一人得到过半的选举人票，所以根据当时的美国宪法规定，由众议院投票决定。投票结果是亚当斯当选。选举结果刚一宣布，支持杰克逊的选民大怒，强烈反对这个结果，并声称是克莱和亚当斯做了交易，克莱以出任国务卿的出价，支持亚当斯当选。杰克逊也宣布这个结果非法，并第一次公开主张废除选举团制度。杰克逊的主张直接导致了后来美国总统候选人提名方法的重大改变，政党代表大会逐渐取代了政党核心会议，成为了提名总统候选人的主要途径。

第二次发生在1876年。北方的共和党候选人海斯在国民选票率低于南方民主党候选人泰登的情况下，以多1张选举人票的微弱优势当选美国总统。当时学者称之为“本世纪最大的过错”，《纽约太阳报》以通栏黑框来表示对民主堕落的悲哀，华盛顿地区的报纸甚至主张取消海斯的总统资格。众议院民主党议员击败共和党议员的反对，通过国会决议，声明“泰登当选美国总统”。南方各州反应更为强烈，纷纷成立武装组织，打出“到华盛顿去!”“不是泰登就是战争!”等强硬口号。[2](P.37)最后，这场危机在南方民主党领导人和北方共和党的幕后交易中平息，共和党同意做出多项让步，包括停止在南卡州和路易斯安娜州的军队重建，任命南方民主党人入阁，提供联邦资助等等，最后，离法定的就职日期仅剩两天，海斯才被匆忙宣布正式当选。第三次危机发生在1969—1979年。这10年有关废除选举团制度的主张开始进入立法机构激烈辩论时期，产生过许多“动真格”的提案。1968年美国总统大选结束后，盖洛普民意测验表明，有81%的美国人主张用直接选举方式取代选举团制度。[3](P.98)在这样的大背景下，美国大律师协会(ABA)等院外团体加强了游说力度，于1969年促使美国国会众议院以三分之二多数通过了一个法案，主张废除选举团制度，采用直接选举制，此主张还得到当选的尼克松总统的支持，这在美国历史上很为罕见，但最后仍腹死于参议院;[2](P.40)1979年，废除选举团制度的宪法修正案得到了参议院51票的支持，这在美国参议院历史上也是创记录的，但仍未能达到法定的67票而流产。[2](P.40)

(二)选举人票≠国民选票——选举团制度面临危机的原因

要理解选举团制度为何成为问题的焦点，首先要知晓“国民选票”、“选举人票”、“选举团”等基本概念。“国民选票”，就是普通的公民选票，根据民主制度的一般原则，一个选民一张选票。“选举人票”，是根据美国宪法第二章有关总统选举的规定，由各州按照一定的程序挑选出若干特殊选民(即所谓的选举人，elector)，根据美国宪法的规定，选举人不得是各州的国会成员或联邦政府公职人员，由选举人代表各州的普通选民来挑选美国总统，选举人所拥有的选票就叫选举人票。根据美国宪法的规定，只有获得多数(过半数，目前为270票(含)以上)的选举人票的总统候选人才能当选美国总统。“选举团”，即各州选举人组成的团体，就叫选举团。选举团制度是美国总统选举政治的独特产物，它直接影响着美国总统选举的结果。

实际上，选举团制度反映了美国国内两种民主原则之间的矛盾。一个是国民性原则(nationalprinciple)，另一个是联邦性原则(federalprinciple)。前者主张强有力的中央政府管理，强调国民多数优先原则，主张一人一票，多数优先，少数服从多数，总统选举应在全国层面进行，国民选票数优先者当选;而后者主张各州平等、相对独立和多样性，强调总统选举的地域代表性，主张总统选举应在各州层面进行，当选的总统，除了获得多数国民选票外，还应有广泛的各州地域代表性。从实际运行的客观效果来看，选举团制度过多顾及了联邦性原则而忽略了国民性原则，从而导致选举人票数的分配与实际国民人口数的分布不对称，或者说各州选举人票的“含金量”(国民代表性)不对等，选举人票不等于国民选票。这就是美国总统选举政治产生问题的根本原因。

我们可以通过考察选举人票数的分配办法，发现选举团制度面临危机的具体成因。

根据美国宪法规定，各州的选举人票数等于各州在联邦的代表人数，即各州的参议员人数加上各州的众议员人数。

参议员，代表了美国民主制度的联邦性原则，主张各州不分大小，一律平等，在国会参议院拥有平等的代表权，也就是说各州在国会拥有数量相等的参议员(每州2人)。例如，人口众多、面积广大的加里福利亚州或得克萨斯州拥有比她小得多的康涅狄格州或得拉华州一样的代表权，各有2名参议员。这就先给各州选举人票的“含金量”不平等埋下了第一个伏笔，也可说是导致选举团制度出现危机的重要原因。

众议员，代表了美国民主的国民性原则，按照各州国民人口数量多少分配代表权。美国历史上对众议院席位的分配经历了一个演变时期，基本上可以概括为4个阶段，其中反映了选举团制度危机产生的其他原因。

第一阶段：1840年以前，采用杰菲逊分配法。即按照一个众议员代表一定数量人口的原则，平均分配众议院席位。最早是1792年的每33000人产生1名众议员。后来随着人口的增加，比例逐步提高，到1811年每35000人产生一个众议员，1820年每40000人产生一个众议员，1832年每47700人产生一个众议员。[4](P.88)这个分配法弊病有二：1.由于各州的人口总数往往不能被整除，多余的人数被忽略，国民代表性不够;2.随着人口的不断增加，众议院人数会不断膨胀，不利于提高议事效率。

第二阶段：1840—1850年，采用威伯斯特分配法。即预先设定众议院议员人数，然后全国的国民人口总数除以这个数，得数就是每个众议员应代表的国民人数标准;再把各州的人口总数除以这个标准，所得就是各州应有的众议院席位数，除不尽的余数如果超过标准的50%，就增加一个席位。这个办法基本上克服了杰菲逊分配法的弊病，但有一个缺点，即众议院总人数不好控制，因为所有超过标准人数50%的州都要额外增加一个席位，很容易超出预先设定的众议院总人数标准。

第三个阶段：1850—1940，采用卫顿分配法。基本方法同威伯斯特分配法，改进之处是在余数席位分配上，从最大的余数开始分配，直到填满预定的众议院总人数为止。

第四阶段：1941年至今，采用亨廷顿分配法。又称平等分配法，主要是要克服以前使用的分配法所产生的不平等。例如，有些人口稀少的州，由于达不到平均的标准人数，结果可能在国会中没有自己的众议员;又如，可能会出现所谓的“阿拉巴马州怪圈”现象，这个现象第一次出现在1881年，在此之前，阿拉巴马州在299个众议院席位中拥有8个席位，可在1881年重新分配席位后，人口已经增加的阿拉巴马州却在300个众议院席位中才拥有7个席位，[5](P.346)而其他人口减少的州却没有相应减少席位。亨廷顿分配法采用复杂的数学公式来计算，首先不分大小，给每一个州一个基本席位，然后再把各州人口总数除以[N(N-1)]的平方根(N表示该州应得的席位数)，其所得就是所谓的“优先参数”，然后，根据各州“优先参数”大小顺序分配剩余的众议院席位，直到众议院的435个席位都分完为止。这个方法，相对比较科学，基本上解决了以前方法的问题，所以一直沿用至今。但这也难以实现真正平等，例如，按照这个分配办法，根据1990年美国人口统计数字，2000年总统大选时，从全国层面来看，每个众议员平均代表着约572500名国民;但从各州层面来看，差距却很大，比如，怀俄明州的一个众议员才代表455975名国民，而蒙大拿州的一个众议员却代表着803655名国民。[4](P.96)从上述选举人票数分配法中，我们可以清楚地看到，美国各州选举人票的国民代表性差异很大，因此，选举人票数多寡不能正确反映国民选票数的多少，于是就可能出现国民选票数少却当选总统的现象。

此外，联邦和州两个层面游戏规则的不统一，也是导致出现“少数票”总统的重要原因。美国总统选举主要是以州为单位来进行的，而州这个层面的游戏规则与联邦层面的不一样。美国各州，除了缅因州和内布拉斯加州外，基本上都采用“赢者通吃”的规则，即国民选票数最高的候选人获得各州全部选举人票，这事实上是一种相对多数制，即胜者的国民选票数不一定要过半数，例如，2000年大选中，由于有“绿党”、“改革党”等小党派的参与，小布什在很多州的国民选票数往往不到全州选票数的50%，但凭“赢者通吃”的规则，依然获取了该州的全部选举人票;而在联邦层面实行的游戏规则却是过半多数制，根据美国宪法规定，只有获得多数选举人票的候选人才能当选美国总统，这里的“多数”是指过半数。这两个层面游戏规则上的差异，直接导致出现2000年大选的“不民主”的尴尬局面，使美国人再次产生了改革选举团制度的愿望。

(三)不断改革，趋向合理——选举团制度的沿革与前景

选举团制度的最大问题在于其与公认的国民性民主原则的相悖。因此，美国的选举团制度从其诞生之日起就不断面临着改革的压力。1800年，由于美国政党的迅速成长，运行才12年的选举团制度就已不再是原先意义上的选举团了，因为根据美国宪法的规定，选举团应是中立的，不能有党派色彩，但在实际操作中已完全成为了当时的联邦党和民主—共和党的忠实奴仆。第二次变革发生在1836年，从这一年起，美国所有的州都采用了“赢者通吃”的计票规则，从而为“两党制”的确立奠定了基础。选举团的产生方式可以算是选举团制度的第三次变革，由于美国宪法没有对选举团的产生办法作具体的规定，而是把这个权利交给了各州，因此各州基本上采用了由各州议会推选的方式，此方式虽简便易行，但容易使选举人受制于立法部门，从而使他们选举出来的总统有可能受控于立法部门，最终不利于行政部门的独立，不符合三权分立原则。改革的结果就是直接选举，到了1860年，美国各州都采用直接选举法来挑选选举团。选举团制度的后两次变革虽然都很重大，但都是渐进式，它们居然都没有在美国宪法上留下痕迹，这不可不说是美国选举政治的一个独特景观。

信息化时代的到来为美国人的政治参与行为注入了新的动力，这也使选举团制度面临着新挑战和需要进一步改革的更大压力。美国哈佛大学肯尼迪政府学院，在院长约瑟夫·奈教授的指导下，成立专门的课题组，研究信息时代对政府行为的影响，其中就包括因特网对选举政治的影响。肯尼迪政府学院的研究结果表明，以因特网为标志的信息时代将彻底改变人们的政治参与的行为方式，民意测验、提名政党候选人、政治辩论、投票等与选举政治有关的政治参与行为都会发生很大的变化。[6](P.9)

笔者认为，随着因特网的日益普及，美国各主要政党很可能会凭借因特网交互性强、覆盖面广、信息统计便捷等优点，充分利用选举团制度游戏规则中的弱点，打破传统选举政治主要以州为单位的地域分隔，使美国总统选举更具竞争性。例如，美国各主要政党的专业网站可以在投票前进行选情信息采集和处理，根据各州选民分布情况，把它们分两类：某大党占绝对优势的州(简称“优势州”)、两党势均力敌的州(简称“平手州”)。专业网站可以利用因特网的便利条件，采用“优势州”与“平手州”国民选票互换的方法，影响最后的选举人票数，从而改变选举结局。以2000年大选为例，得克萨斯州就是共和党的“优势州”，佛罗里达州就是民主党和共和党都有可能取胜的“平手州”。佛罗里达州有一小部分选民支持纳德尔领导的“绿党”，但他们力量太弱，成不了气候，仅以争取5%的国民选票从而得到联邦竞选资金资助的资格为目标。这时，民主党的专业网站就可以和这部分“绿党”选民做交易，用民主党在得克萨斯州的2倍，甚至更多的选票换取“绿党”在佛罗里达州的选票(因为根据美国现行的“赢者通吃”的选举规则，在共和党势力占绝对优势的得克萨斯州，民主党人的选票根本没有意义)，即得克萨斯州的民主党人投纳德尔“绿党”的票，佛罗里达州的“绿党”选民投民主党候选人戈尔的票。这样，对双方都有利，民主党候选人戈尔可以拿到佛罗里达州的全部选举人票，从而战胜共和党。实际上根据重新计票结果表明，共和党候选人小布什在佛罗里达州才多得327张普通国民选票，从而取得了该州全部的25张选举人票而当选总统的[8](P.12);“绿党”则得到了5%的国民选票数，从而得到2004年接受联邦竞选资金资助的资格。这种“换票”战术可以完全出自双方志愿，符合美国宪法规定的公民选择自由，完全可能被未来的大选所采用，从而对现行的选举团制度的合理性提出严峻挑战。

但是，我们也要看到，要彻底改变或去除选举团制度是非常不容易的。据统计，从1797年至今，约有700件有关修改或废除选举团制度的提案在美国国会出现过，[2](P.39)但至今为止，只有一件获得通过，那就是1804年6月15日生效的美国宪法第12条修正案。选举团制度经历了200多年，自然有其历史合理性与必然性。它体现了美国开国元勋们对直接选举制度的顾虑和异议，当心民众可能被误导和出现所谓的“多数人的暴政”。另外，深深打上联邦性原则的美国政治文化与历史形成的“两党制”，也是维护选举团制度的重要因素。他们认为，选举团制度可以帮助维护联邦制原则，可以保护少数民族、弱势人群的利益。在他们看来，“正因为有选举团制度，才使得任何一个致力于取胜的政党不敢忽视纽约的犹太人，犹他州的摩门教徒，密歇根的穆斯林，伊利洛依州的天主教徒，麻省的亚美利亚人，和俄克拉荷马的福音派新教徒。”[2](P.64)

面对着西方世界新一轮的民主化浪潮，与国民性民主原则相悖的美国选举团制度，可能会出现两种改革方式：一种是在保留现行的选举团制度基础上，修改部分规则，以尽量适应国民性民主原则的要求;另一种就是取消选举团制度，彻底贯彻国民性民主原则，采取直接选举方式选举美国总统。总体来看，保留选举团制度的方式相对可行。其中，最可行的是，保留选举团制度，但各州取消“赢者通吃”的规则，采取过半多数制，允许多轮投票，各州国民选票数过半的总统候选人才能取得该州全部选举人票，联邦层面仍保留现行的过半多数制，即选举人票数过半者才能当选美国总统。此法能解决选举人票“含金量”不公的问题，避免出现“多数落选，少数当选”的尴尬局面，且对现行宪法与“两党制”冲击最小。其次可行的是，保留选举团制度，取消“赢者通吃”的规则，各州按国民选票数的比例分配选举人票数，联邦层面仍采用过半多数制，选举人票数过半者当选美国总统，此法也能解决选举人票“含金量”不公的问题，避免出现“少数票”总统。还有一种保留现行选举团制度的做法，那就是修改选举人票数分配办法，使之与实际的国民人口数对等或更接近，此法能解决选举人票“含金量”不公的问题，且对现行宪法与两党制基本上没有冲击，但是，要想找到真正理想的选举人票数分配办法，从数学理论上讲，非常困难。

主张取消选举团制度的也可能有两种方法，一种是采取全国层面的直接选举方式，实行相对多数制(一轮投票即可)，国民选票数领先的候选人当选美国总统。此法对现行宪法和两党制冲击最大，且可能出现“少数票”的总统，即当选总统的国民选票数未能过半数，所以可行性不大。另一种也是采取全国直接选举方式，但实行过半多数制，允许多轮投票，国民选票数过半的候选人当选美国总统，此法虽能避免出现“少数票”的总统，但对现行美国宪法和美国政治文化的冲击仍然很大，所以阻力也很大。

综上所述，作为美国总统选举政治核心内容的选举团制度，由于结构性原因，出现了一系列危机和问题，而问题的关键是对国民性民主原则的背离。在信息化与民主化的今天，选举团制度将面临比以往更大的挑战和变革的压力。2002年中期选举之后，新一轮美国总统大选又将很快拉开帷幕，选举团制度又将面临一次新的考验。