法院向人大报告工作制度的法律思考

近些年，地方人大及其常委会否决“一府两院”工作报告的现象时有所见。对此，我国法学界赞成者有之，否定者也有之。最具代表性的否定观点认为：人大及其常委会否决政府工作报告有宪法依据，而否决“两院”工作报告没有宪法依据。笔者认为，在我国的现实国情条件下，各级法院通过向各级人大及其常委会(进而向人民群众)报告工作，这是我国社会主义法治建设的现实选择。法院向人大及其常委会报告工作制度只能坚持并完善，而不能废除。

关于法院向人大及其常委会“负责并报告工作”是否违宪的问题有观点认为，我国现行宪法只明确规定了人民政府应向人大及其常委会“负责并报告工作”、宪法对“两院”及中央军委主席都只是要求对人大及其常委会“负责”，而没有规定“报告工作”。所以，法院向人大及其常委会报告工作制度是违背宪法规定的。笔者认为。这种观点是值得商榷的：第一，宪法既然规定了法院应当向人大及其常委会“负责”，则其向人大及其常委会“负责”的形式可以是多种多样的，法院向人大及其常委会报告工作制度只是其向人大及其常委会“负责”的形式之一。我国前几部宪法规定有法院向人大及其常委会“负责并报告工作”，现行宪法只规定“负责”，没有规定“报告工作”，但这并不能必然得出“没有“报告工作”的规定是明确对‘报告工作’的排斥”的结论。因为宪法既没有明确规定“报告工作”，也没有规定其他任何“负责”的形式。实践中，要求法院向人大及其常委会报告工作的制度，既体现了人大及其常委会是国家权力机关或国家权力机关的常设机关的性质，也体现了人大及其常委会对法院工作的监督。我国的《法院组织法》、《全国人民代表大会议事规则》和《全国人民代表大会常委会会议议事规则》所规定的法院应向人大及其常委会“负责并报告工作”的规定，既没有违背现行宪法的规定，也不是对宪法进行的“修改”或“补充”，而只是将宪法较为抽象的规定具体化，使法院向人大及其常委会“负责”的规定具有可操作性。同时，目前实施的法院报告制度也并不排除在条件成熟时，创造出更多的法院向人大及其常委会“负责”的其他形式。第二，宪法规定法院向人大及其常委会负责。与宪法规定中央军委主席向人大及其常委会负责是有区别的。法院在审判工作中的领导体制是集体负责制，所以宪法才规定法院向人大及其常委会负责，而没有规定法院院长对人大及其常委会负责。中央军委的领导体制是首长负责制，所以宪法才会规定中央军委主席对人大及其常委会负责，而不是规定中央军委对人大及其常委会负责，至今为止、宪法所规定的中央军委主席向人大及其常委会负责的规定，还没有具体的表现形式。但这并不能否认中央军委主席向人大及其常委会负责的原则;同时中央军委主席向人大及其常委会负责的形式也不一定必须是作工作报告的形式。为此，笔者认为，我国现行的法院向人大及其常委会报告工作的制度，是人大及其常委会作为国家权力机关依法行使监督职权的具体体规。

法院向人大及其常委会“负责并报告工作”与法院内部结构矛盾的问题有观点认为，法院向人大及其常委会报告工作制度，在责任形式上与法院的内部结构有矛盾，因为“法院内部体系实行独立工作与独立责任的原则”，“院长作为行政首脑，只应对法院的行政事务负责，他不应也无法对具体审判工作负责”。由此认为，造成人大及其常委会对法院审判工作不满意的原因，“绝大多数原因并非法院院长所能左右得了的”。但是，根据我国的《法院组织法》《法官法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定，法院院长并不仅仅是法院的行政首长，只负责法院的行政事务。众所周知，我国法院院长既是行政首长，也是法官。在我国各级法院的审判组织中，除合议庭之外，还设有审判委员会。当合议庭对疑难、复杂、重大案件的审理难以作出决定时，可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定。同时，《法院组织法》还规定，法院院长是审判委员会的成员并主持审判委员会的会议。此外，在审判监督程序中，对案件是否发回重审的决定权也在法院院长手中。为此，笔者认为，在我国人民法院的审判原则还仍然实行“人民法院独立审判案件”而不是“法官独立审判案件”的情况下，法院院长作为法院的法定代表人，其不仅应对法院的行政工作负责，而且还应对法院的整体审判工作质量负责。法院院长向人大及其常委会报告工作，是代表其负责下的整个法院向人大及其常委会报告工作。我国的司法机关独立行使职权原则同西方国家的司法独立有善质的区别。用西方国家基于“法官独立办案，只服从法律”原则而产生的法官办案具有高度分散性的特点，从而否定我国法院院长应对法院的整个审判工作负责，是不恰当的。

此外，主张废除法院向人大及其常委会“报告工作”制度的观点还认为，从法院组织形态来看，因法院系统内部不实行隶属制而实行审级制，上级法院无法也不应该干涉下级法院的审判。所以，让上级法院对对下级法院的审判工作负责，是明显的不公。笔者认为，根据我国的《法院组织法》和三个诉讼法的规定，上级法院对下级法院虽然没有行政隶属关系，可上级法院对下级法院的审判于作却负有监督和业务指导的职责。在司法实践中，下级法院主动向上级法院请示案件的具体判决内容，上级法院主动干涉下级法院的审判活动，并不鲜见。人大及其常委会或者人大代表对法院审判工作的不满，当然既可以有对同级法院审判工作的不满，也可以有对其负有监督职责的下级法院工作的不满。我国三个诉讼法都明确规定，各级法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误时，必须提交审判委员会处理;最高人民法院对各级法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级法院对下级法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或者指令下级法院再审。这也说明，上级法院对下级法院的审判工作并不是听之任之，上级法院没有履行应当履行的业务指导职责审判监督职责，其承担相应的责任也是应当的。

法院向人大及其常委会“负责并报告工作”是否会将法院改革引向歧途有观点认为，现行的法院向人大及其常委会报告工作制度，因在责任形式与法治国家里的司法功能有矛盾，所以“不但无法达到设置报告制度的目的，而且会将法院改革引向歧途……进一步强化法院的行政化趋势。”并且认为，如果坚持法院向人大及其常委会报告工作的制度，会使法官沦为院长的办事员，使审级制度虚化，因为“司法独立的实质是法官独立，在法律问题上应当由法官说了算”。笔者认为，法院向人大及其常委会报告工作的制度，不但能够达到设置该项制度以监督法院审判工作、维护司法公正、防止司法腐败的初衷，而且还会为法院改革的顺利进行提供有效的保证。在我国现行司法体制下，如果废除了法院向人大及其常委会报告工作的制度，不仅会使权力机关对法院工作的监督权徒有其名，还会使已有的司法腐败现象更加难以遏制。法院行政化趋势的强化，根源不在法院院长向人大及其常委会报告工作的制度，而在于现行的司法体制本身：第一，从法院院长的职权结构上看，法院院长应当是法院的行政首长，行使司法行政权，对法院内部的人财物进行管理，以保障法院审判活动的正常运转。但由于我国法院内部的行政司法权和司法审判权并没有真正分开，法院院长也享有司法行政权的同时，还依法享有：(1)依法发起审判监督程序的权力;(2)对重大疑难案件提请审判委员会讨论并主持审判委员会讨论的权力;(3)提请同级人大常委会任命副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员的权力。正是由于法院院长在司法审判权上有着广泛的指示权、批准权、决定权，对法院的全面工作有着组织权和监督权，特别是法院院长有着提请权力机关任命法院其他法官的权力，能够在很大程度上影响到本院法官的升迁，所以，这才是法院行政化趋势强化的主要原因。第二，从我国现有的法官队伍的素质来看，由于种种原因，我国对进入法院系统担任法官的任职资格条件要求是相当低的，许多法官根本没有在政法院校和大学法律系接受正规的法律教育和培训。据统计、截至1997年底，在全国法院系统25万多名法官中，大学本科层次占5.6%，研究生仅占0.25%。法官队伍整体素质不高，不能完全适应审判工作的需要。基于此，才会产生“领导把关，层层审批”的局面，使法院行政化趋势不断强化。第三，从法院与党政机关的关系来看，我国法院在院长的任命、职能的行使等诸多方面都受制于党政机关，客观上助长了人们在思想深处不断培养和强化行政隶属意识。对于法院院长的任命，目前不少地方的做法是重视思想素质、重视行政级别，而不看重其业务素质。这也是法院行政化趋势强化的又一原因。

法院向人大及其常委会“负责并报告工作”损害法院司法权威了吗有观点认为，现行的法院向人大及其常委会报告工作制度，实际上等于法院在司法权威上又设置了一个权威，这“必然在整体上损害司法权威”。同时该观点还认为，人大及其常委会否决法院工作报告的行为，“只是民众当前对司法普遍不满的表现，是明显情绪化的”，如果使之严格制度化，将会通过影响法院院长而对司法公正产生严重的负面效应。笔者认为，法院向人大及其常委会报告工作，接受人大及其常委会的监督，实质上就是接受人民群众的监督。如果为了维护所谓的法院司法权威，而否定人大及其常委会对法院工作的监督权，那才是最可怕的事情。从前述分析可以看出，由于我国司法体制上的原因，在我国法院的审判工作中，确实存在着许多让人民群众不满意、人大代表不满意的问题，因司法腐败而导致的司法不公才是影响法院权威的真正根源。法院权威的维护不应只强调其裁判的最终性，而更应强调其合法性和公正性。如果人大代表对某一法院的工作报告普遍感到不满，甚至对该法院的工作报告予以否定，这只能说明该法院的司法审判工作确实存在让人忍无可忍的问题。沈阳市第十二届人民代表大会第四次会议上，人大代表否决沈阳市中级人民法院的工作报告，从而暴露出来的该院确实存在的种种司法腐败问题，不正为此作了最好的诠释吗?据笔者调查统计，在某市人大常委会2000年对某市中级人民法院的经济审判工作进行评议过程中，人大代表共提出评议案件56件，经依法审查再审后，确认有43件案件存在违法审判和执法过错问题，占被评议案件的77%。为此，该院法官有42人次被追究了不同形式的责任。面对这种情况，让人民群众对法院的审判工作没有情绪，是不公平的，也是不可能的。法院权威的树立和维护不是靠否定人大和人民的监督来实现的，而是靠其依法办案，公正办案来树立和维系的。司法公正是维护社会正义的最后一道防线，司法公正也是法院审判工作的灵魂和生命。如果没有审判公正，那么法院的存在也就失去了意义。在现行的司法体制下，法院院长作为法院的法定代表人，其向人大及其常委会报告工作是其职责所在。那种认为法院院长向人大及其常委会报告工作会干涉法官独立审判而影响司法公正的观点是错误的。

综上所述，笔者认为，法院向人大及其常委会报告工作的制度，不但不能废除，而且还应当更加规范化和制度化。现行司法体制下产生的法院行政化趋势和种种影响法院权威的问题，根源在于现行司法体制所存在的种种不完善和缺陷本身，而不在人大及其常委会对法院工作的监督。勇于对现行司法体制进行改革，在司法体制上不断创新，才是克服法院行政化趋势和重塑法院权威的根本所在。