从台湾的基层选举谈到大陆的借鉴

2002年6月8日，台湾进行了新的一轮基层选举，选举的内容包括了农村的村长、乡镇市(县辖市)区的民意代表，城市的里长(相当于大陆的社区居委会主任)的选举。这是台湾最基层的选举。除了台北市以外，全台湾这次都进行了换届选举。我受台湾有关方面的邀请，观摩了这次选举。我在台北县的深坑乡、新店市观摩了选举和投票，在宜兰县于投票日的前一天观摩了选举的竞选情况。在选举结束以后，我还到台湾的其它一些地方，包括台北县、嘉义县和彰化县对有关台湾选举和基层自治的情况进行了更深一步的调查。

这篇文章不是一个对于台湾选举和基层自治全面分析的学术研究文章——如果那样做的话，需要更加深入的研究和分析，而是对于其中某些所感兴趣问题而做出的观察，而这些问题同时也是与大陆方面的基层选举和自治有密切关系的。当然由于是蜻蜓点水式的观察，对于问题的分析就不会是非常细致入微的，而只是大面上的了解，因此对于这些问题的了解肯定是会有所偏差的。但是本文的目的是希望借助于这次对于台湾基层选举的了解，而能够起到借它山之石的作用，对于大陆的基层民主的发展有所借鉴和参考。实际上，从大陆方面来讲，即便是在政治体制上，对全世界好的有益的东西和经验，也包括失败的教训，我们都应该有一个开放的心态，能够加以借鉴的就要加以借鉴，这就是我写本文的原因。

一、台湾的基层选举观察

台湾的基层选举是从上个世纪40年代开始的，因此积累了很多的经验，在一些方面进行的比较好，尤其是竞选和投票两个方面是进行得比较成功，而其中投票的工作是进行得更好的。

选举的报名和竞选。台湾基层选举候选人的参选条件比较松，没有性别、学历和资历方面的条件限制。对于年龄没有上限，但有一个最低限制，23岁以下的人不得参选，乡长的最低年龄限制为26岁。台湾基层选举也规定了对于不能参选的条件限制，例如在当地居住不够4个月，医生证明精神有问题的人不得参选。对于犯罪的人参选也有限制，规定犯罪在没有解除限制，仍然是交保和假释的人不得参选，对于由于贪污而被判处10年以上徒刑的原公务员即便在解除刑期以后也不得参选。台湾基层选举的候选人可以由党派提名，也可以自己报名，自己报名的人也不必进行选民的联署。候选人在报名参选里长和村长的时候不必交保证金，但是报名参选乡镇市代表的候选人要交2万台币的保证金。候选人在参加选举的时候的开销全部由候选人本人负责，这些开销主要是用在竞选的文宣方面。候选人在选举的时候如果达到了一定的投票率，就可以从政府那里拿回一定的竞选补助，但是如果达不到这个比率，则政府就不会给补助，这就意味着全部的选举开销都要由候选人本人承担。

台湾的基层选举的竞选是非常热闹的，候选人所进行的竞选活动是五花八门的。一般的竞选活动的主要内容是进行“文宣”，也就是大陆的自我宣传。这种文宣主要是关于候选人的竞选政见的，但是形式是多种多样的。可以是印在纸上的，到处散发;也可以是其它方式出现的，就我所见到的就例如有印成名片形式的、纸巾封面式的，以及还有牙签盒封面和印在原子笔上的，等等。但是最引入注意的竞选活动是设立每一个候选人的竞选总部和在选区内到处插放印有候选人名字、选举号码的旗帜以及张贴有候选人照片和竞选口号的海报。由于在选举中严格禁止送礼、送钱，因此用这样的方式是一种比较好的宣传候选人政见的方式。另外候选人在基层选举中普遍使用的竞选方式是举行政见介绍会，也即是几个候选人开一些选举的辩论会，彼此进行选举的辩论，这样便于选民们从竞选辩论中挑出自己所满意的候选人来。但是在这一次的基层选举中，这种选举政见会或者是辩论会却基本没有在选举中使用。在台北县的这次选举中选举的政见会很少举行，村里长的选举基本上没有开政见会;在台北县300万人口中只有很少的民意代表使用了政见会的方式，据统计总共只举行了17次的政见会。当然这个统计是指上报到台北县选举委员会请求召开的在街上公开进行的选举政见会，还有一些在室内和家里举行的政见会是没有必要要求得到批准就可以举行的。但是从总的情况来看，政见会和选举辩论会在这次我所看到的选举中是运用的非常少的，而且比起以往的基层选举来看，这次选举中的这种竞选活动也是运用的非常少的。一个很重要的原因是在台湾的各种类型的选举不断举行以后，基层的选举已经不大受到人们的普遍关视了，选民们对于基层选举的热情在下降。

台湾基层选举中的另外一个重要的竞选方式是叫“扫街拜票”，也就是候选人全家出动，并且和支持者一起沿街和选民们握手，到选民的家里去宣传自己的政见。这种“扫街拜票”的方式也是多种多样的，次数也可以有多次，但是最热闹的是在投票日的前一天晚上，候选人的支持者们大都要和候选人一起进行“最后”的冲刺“造势”，不少地方进行游行放鞭炮，以确认自己在选民心目中的领先地位。和“扫街拜票”对应的是“扫街谢票”，也就是候选人在赢得了选举的胜利以后的当晚或是第二天的一早，也要沿街到选民家里去，感谢选民对自己的支持。即便是一些没有选上的候选人也有人会这么做，但是数量和规模都要小一些。这种方式的台湾基层选举中的竞选活动是很具有中国文化特色的内容的，实际上是有很浓厚中国文化中的人情关系的涵义在内的。

在台湾的竞选活动中非议最多的是关于“买票”的问题。从法律上看，台湾的基层选举对于“买票”和“买票”的延伸有严格的限制，包括在选举中对不准送礼、送钱、不准请客吃饭等都有严格的规定。但是这个规定不可能完全禁止买票行为的存在，实际上买票在基层选举中仍然是大量存在的。从此次选举中的媒体报道来看，各地都出现了一些“买票”贿选行为，警察也拘留了一些有贿选嫌疑的人进行调查。在和各地候选人的交谈中，他们也讲有一些候选人确实在进行买票，但是抓不住证据。台湾的学者们反映，在台湾的基层选举中，“买票”是普遍存在的问题，越到基层这个问题就越严重。这个问题存在的时间也很长了，虽然屡次加以禁止，但是也没有禁止住。

基层选举的投票。台湾基层选举的投票日的投票是做得很成功的。投票时间从早上8时到下午4时，投票结束以后马上进行点票。台湾对投票场所的设立有严格的规定，工作人员一律由学校的老师和乡镇公所的职员担任，主任管理员由乡镇长委派，划票和唱票的时候都要有监察员。所有的划票都采用秘密划票，每一个投票站依据选民的数量来设立划票间的数量，一般有一大一小两个划票间。大的划票间可以为残疾人参加投票使用，可以供推轮椅进入。划票间全部由帘子遮住，在里边划票的人外边看不见。投票箱是用半透明的塑料所制，好处是可以看清里边是不是有选票，但是又无法看清每一张选票所具体圈定的人选，这样既可以看清在投票前或者投票后票箱里是否已经放进去的或者是没有取出来的选票，也不影响投票人的选票不让别人看见。台湾的选务人员讲，之所以将台湾的票箱做成这样，是从多年来在台湾的基层选举中的经验教训所得来的，这样的做法可以体现出投票的公正和透明，避免投票中的冲突。

台湾的选举投票站都必须设置在室内，学校、寺庙和民房等都可以。所有的投票现场都必须有警察，以便维持选举的秩序。在投票的现场除了选举的工作人员以外，不允许任何其它的人员进入。选民要在选举登记的地方排队依次进入，投票站的工作人员依据圈票的进度而决定是否放选民进入投票。所有的选民都是在投票站内的划票间里划票。每一个划票间里只允许一个候选人进行划票，但是残疾人在坐轮椅进行投票的时候，允许家人帮助划票，其它情况下都不允许有第二个人在选民划票的时候在侧，以保证投票的秘密性。台湾的基层选举不设流动票箱，不允许代票，目的就是为了减少投票中的作弊行为。在投票站内所设置的划票间和选民投票等待的地点的距离也有规定，一般是2.5米的距离。

投票结束以后立即进行公开的点票和唱票。台湾的点票也使用大陆所使用的划“正”字的办法，但是不是划在黑板上，而是划在印好的专用的点票纸上。这个点票纸分两竖行，每行10个方格，每格划一个“正”字，一张纸可以正好有20个方格，100张选票。这样在统计的时候就非常的方便，而且不容易出错。在点票的时候开放给选民看，可以监督点票的进行。基层选举允许候选人派出自己的监票人到点票现场监督点票，这些监票人可以是不同的党派派出的，也可以是独立的候选人派出自己的朋友到点票现场进行监票。这些不同的代表所起的作用是现场记录每一张点票员所点出的票，监督点票是否有误，是否公平，然后向候选人或者是党派报告。点票结束以后，村里长的选举结果马上就可以知道，民意代表的结果也可以知道，但是不是最终的结果。因为民意代表的票是分散在不同的投票站进行的，因此要根据其它投票站的情况来最终决定选举的结果。

台湾基层选举的投票和点票的工作的程序非常严格，而且很规范。各地都按照同样的办法进行，没有什么差别。由于多年来在台湾的基层选举的过程中曾经出现了不少的因为投票和点票中的舞弊行为而引起的流血事件，这些事件的发生逐渐地使台湾选举的规则规范起来，并发展到目前的样子。

二、台湾的基层自治观察

台湾的基层自治是我这次去台湾所要了解的问题的一个重点。经过村里长的选举以后，在台湾的村、里两级是如何实行自治以及乡这一级是如何管理的呢?而且随着台湾“政党轮替”的出现，是否会对基层自治产生影响呢?

台湾的村、里长的选举只是选村、里长本人一个人，设村、里长办事处。在村、里长以下有邻长，但是邻长不是由选举产生，而是由村、里长聘任，乡镇市公所批准。村、里长的“工资”(补助金)由乡镇市公所提供，但是不再提供办公处的办公经费，办公经费要由村里长本人自筹。办公地点也多不提供，很多人用自己的家作为村、里长的办公地点。乡镇市区公所向每一个村和里派一个助理，帮助村、里长的工作。这个助理是政府公务员，工资由公所负担，不用村、里承担。这个助理的工作职能主要有两个，一是帮助基层村、里长的工作，一个是起一个沟通作用，沟通公所和村、里的关系。村、里长仍然是基层的主要负责人，助理不能指挥村里长的工作。乡镇公所对于村里长的工作有领导监督权，但是不能解除村、里长的职务，因为村、里长是基层选举产生的。只有在村、里长因犯罪并被判定有刑期以后，或者因病一年以上不能履行职务或者因故不执行职务半年以上，乡镇市长才可以解除该村里长的职务，安排其它人代理职务，并安排在三个月之内举行补选。村、里的基本建设所需要的资金仍然要由上级政府拨付。在不同党派担任村、里长和上级政府的行政首长的条件下，上级政府的行政首长也不能干预村里的事务，最多可以做的是可以减少或是取消一些预算。

台湾的法律将乡镇市公所和村里的关系定得很细，什么是村、里管的，什么是乡镇市公所管的，都有明文规定，所有超出这些规定的越权行为都是违法行为，村、里可以不听。乡镇市公所对村里的管辖权只能是在法律规定的范围内做。乡镇市公所也不得向村、里征集经费。这些都是违法行为。乡镇市公所允许征收的税收都由法律做了明文的规定，不允许任何的增加，如增加即算是违法行为。

台湾的乡镇市的民意代表都是兼职，但是有一定的工资补助。乡镇市民代表会的最主要的职能是审查乡镇市公所的预算，对其它的乡镇市公所工作也有法律所规定的监督权，可以提出议案。乡镇市的代表会的代表名额各地不大一样，取决于人口的数量。以台北县深坑乡为例，一万多人口有代表11名。这11名代表当中，必须保障最低有两名妇女代表。台湾的基层选举规定每4名民意代表中必须有一名为妇女，每增加4名民意代表就必须保障有一名妇女代表。代表会一年有两次定期会，另外也可以召开临时会。台湾各乡镇市公所里都有专门的代表会的会场。

在乡镇市以下有一些自治群众组织，都是自由成立，采取申请制。最主要的是农会。农会的成立要制定自己的章程，组成理事会，报县里批准和报备。乡妇女会和乡的发展委员会的领导也是自己定，报县里批准。

从台湾的基层民主的情况来看，由于乡镇市长都是由全体选民直接选举产生，但是同时又要负责执行上一级政府的领导，因此他们具有双重的身份，用深坑乡乡长的话形象地说，他们在处理自己的事情的时候，像一个政务官，但是在处理上级的事务的时候，又在扮演事务官的角色。

三、大陆可以得到的借鉴

台湾基层选举和基层民主的发展，是可以对于大陆的基层民主的发展有所借鉴的。有些东西，大陆的情况和台湾有明显的不同，因此可以不必在意。但是有些方面属于台湾的基层选举和自治发展得比较早一些，一些经验和教训大陆方面是可以加以借鉴的。

台湾的基层选举中有些做法和大陆的不同，也有的是有争议的。例如，台湾的基层选举采用了一轮投票简单多数的办法来决定候选人的当选，这种做法虽然比较简单，但是也造成了一些问题。在这次台北县的里长选举中，最多的一个里有11个候选人参加竞选，这样当选的人的票数很有可能不超过10%，这种不够半数或是很低票数的当选很有可能对未来的工作产生不利的影响。另有一个地方的里长选举中，由于没有第二个人出来竞争，这个唯一的候选人只得了6票就算是当选了。在选举中，不少的台湾的候选人人也表示了相同的看法，认为这种一轮投票简单多数当选的投票方法是应该改进的。也有的台湾民政官员认为，大陆基层选举选一个委员会的做法比台湾的单独选一个村、里长的做法要好。也有不少的舆论认为，由于台湾基层选举中的“买票”行为比较多，所以比较好的办法是减少选举的层级，建议取消乡镇一级的选举，而改为任命制。这些是属于台湾方面的争论，大陆也没有采用这样的选举制度，因此和大陆目前的基层民主发展离得比较远，我们可以不去考虑。

从大陆基层民主发展的情况来看，以下的几个方面是值得从台湾的基层选举和自治中加以借鉴的：

1、乡村关系是目前大陆农村基层民主中的一个大问题，在实行了农村村一级的自治以后，目前全国各地都出现了不适应的情况，或者是村不愿意乡镇的干预，或者是乡镇仍然是过多的干预。法律中的“领导”关系改为“指导”关系以后，“指导”的涵义是什么没有具体的规定。而台湾在规定乡村关系时，用立法的方法，具体的规定乡与村的关系是一个成功的做法。这个具体的规定在于台湾为此制定了许多的法律，例如《财政收支划分法》，《地方制度法》等就明文规定了什么是乡镇一级做的，什么是村做的。这些明确规定的具体做法确定了乡与村之间的基本关系，而不是一些比较空洞的不明确的语言所表述的两者之间的关系。按照这样的规定，乡、村关系就变成了一个具体的可以操作的办法。在这个方面大陆也可以考虑制定相关的“乡村关系法”，来具体地规范和明确那些是乡一级做的，那些是要由村做的。而且从比较来看，大陆方面的关于基层自治的有关法律和规定还是太少，还没有走上法治的道路。

2、台湾的基层选举中的投票的具体做法是值得大陆方面加以借鉴的。大陆在目前的农村投票中仍然有大量的混乱的情况出现，这些情况也在一些城市的选举中出现。例如投票时所出现的拥挤和混乱，不知道什么是秘密划票，大量的代票和流动票箱的存在所造成的作弊现象以及点票时的混乱现象等，都可以从台湾的基层选举的经验中借鉴一些有用的做法。台湾对于投票时秩序的维护、半透明票箱的运用、不实行代票和流动票箱、秘密划票、点票时的唱票和计票的做法，以及候选人代表的现场监督点票的做法等都是一些具体的技术层面上的操作，但是就是这些技术层面的操作被相当多地方大陆的基层选举所忽略，造成了许多的问题和混乱。另外也由于大陆方面的基层选举是近年来才发展的，过去没有这些方面的实践，因此借鉴一些海外的经验，尤其是有中国文化基础的台湾的经验是一个简洁的方法。

3、台湾基层选举中的关于竞选的做法值得大陆方面参考。竞选是进行选举过程中的一个必然做法，只有用竞选的做法才有可能让选民了解候选人，才有可能最终让老百姓选出一个他们认为满意的候选人。即便是在村委会和社区居委会这样的基层范围内，也应该有一些竞选活动，才有可能选出好的委员会的成员和主任出来。但是目前各地的普通做法是在投票日的当天才进行竞选演讲，之后就进行投票，这种做法并没有使竞选展开。其实大陆《选举法》中所规定的“和选民见面”也可以理解为竞选。这样台湾的一些做法，例如规定村、里长的竞选期为5天，但是在竞选期间内不得送礼、不得请客吃饭、不得送钱的做法是可以参考的。台湾的有些适合中国人文化的一些竞选活动，例如“拜票”“谢票”和“文宣”的做法也可以考虑适当地允许在大陆的基层选举中开展。

4、台湾基层选举中的一些具体的规定大陆方面也可以加以借鉴。例如妇女保障票的做法大陆方面就可以参考，用这样的方法可以克服大陆的基层选举中妇女当选的人数比较少和在选举中歧视妇女的现象的出现。台湾在投票中选票的制作方法比较详细，包括有候选人的照片、名字和所抽到的竞选号码，这样在选举的时候可以让选民很容易就辨认出他所想投的候选人出来，减少了文盲不认识字的问题。这是一种比较好的选票样式，而且制作起来也不算太难。

5、台湾基层选举中的“买票”行为是比较严重的，也是造成台湾选举产生一些混乱的一个基本原因。有鉴于这样的情况，在大陆的基层选举中必须从开始就采取严格的措施防止“买票”的出现和蔓延。目前在一些地方的基层选举中，直接的“买票”和间接的“买票“行为已经出现，有些地方还比较严重，例如请客送礼等。有鉴于台湾基层选举的教训，大陆从一开始就要采取有效的办法制止“买票”的蔓延，不然会对大陆的基层选举的发展造成很大的障碍。

6、台湾基层选举的组织工作非常的严密，就我所看到的台北县选举委员会所编印的《投票所及开票所工作人员手册》中，就非常细致地规定了诸如选务人员应该何时到达投开票所的时间，投开票所应该准备的用品清单，选民投票登记时的具体操作步骤，出现紧急情况时如何应付的办法等。比较起来，大陆方面的选举的准备工作就显得远远的不够了。台湾在选举前，要由选举委员会发有关的选举公报，这个公报将所有候选人的资料都要印上，包括照片、简历、党派、住址、政见以及这个人所抽到的选举的号码等。此外还要加上投票站的地点、投票的时间、有关的法律规则等。这个选举公报不但要送到每一个选民的家里去，而且要张贴在投票站的外边。这是一个非常好的做法，值得大陆方面借鉴。