引咎辞职——剧本好看戏难开

按照字眼理解，引咎辞职就是由自己承担过失或者错误的责任，并因此感到内疚而辞职。7月23日，中共中央印发的《党政领导干部选拔任用条例》第五十九条明确规定了引咎辞职制度，规定：引咎辞职，是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要责任，不宜再担任现职，由本人提出辞去现任领导职务。

由此，昭示着引咎辞职这一新事物经千呼万唤，终于来到了国人面前。这一机制的推行意味着对中国传统的做官理念产生了直接的冲击：太平官、昏官、庸官的日子越来越不好过了。

“引咎辞职”——西方并不陌生的字眼

对大多数人而言，对引咎辞职一词的印象来自西方国家。在互联网上，如果你随意搜索引咎辞职这个词，就会有成百上千条信息扑面而来，国外引咎辞职的实例数不胜数：

2001年3月4日，葡萄牙北部杜罗河上一座已有115年历史的铁桥突然坍塌，造成70多人死亡。该国公共工程和交通部部长科埃略第二天就表态说，他应为此事负责，并递交了辞呈。他说：“我应该为这起悲剧承担政治责任，我相信，我继续任职已经不可能了。”

2001年12月21日，《中国日报》网站消息称：12月20日，由于无法控制国内严重的经济危机及其导致的骚乱，阿根廷总统德拉鲁阿引咎辞职。国会将在48小时内选出过渡总统，以防止出现政治真空。

2001年12月25日，日本农林水产大臣武部勤宣布：农林水产部副农林水产大臣熊泽秀明和农林水产部家畜业处长官武见长村这两位高级官员由于在处理日本疯牛病问题上措施不当，并遭到公众的反对，将于2002年1月初辞职。

2002年5月28日新华网消息：因接连发生重大铁路交通事故，在反对党和社会舆论的强大压力下，英国运输大臣斯蒂芬·拜而斯28日宣布辞职，他表示如果继续留任将影响到政府形象。

……

大量的国外实例表明，引咎辞职有两个基本概念是大众对其判断的标准：一是非直接责任;二是基于道德自律与舆论压力的自愿。这种官员退出机制不同于因自己直接的违法违纪行为导致的带有强制性的组织纪律和法律处分。而是在公务员的行为尚不够纪律法律处分的状态下，又必须退出公务员队伍的一个“体面”的下台方式。

引咎辞职作为国外常用的公务员退出机制的一种常规做法，在我国出现的历史并不悠久，可谓是“舶来品”。最早可追溯到1995年2月9日中共中央出台的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。该《条例》第四十条规定：“建立党政领导干部辞职制度。辞职包括因公辞职、个人申请辞职和责令辞职。”第四十二条规定：“个人申请辞职，是指党政领导干部因个人或者其他原因，自动提出辞去现任领导职务。”时隔五年多，2000年8月20日中央出台了《深化干部人事制度改革纲要》。《纲要》第七条指出：“实行党政领导干部辞职制度，制定实施办法，建立和完善党政领导干部自愿辞职、责令辞职、引咎辞职等制度。”

从中央出台《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，到《党政领导干部选拔任用条例》的面世，越来越多的人认识到引咎辞职制度的巨大魅力，重庆、江苏、四川等不少地方纷纷出台相关的制度规定。从去年以来，也时有引咎辞职的实例见诸报端。

而7月23日，中共中央印发的《党政领导干部选拔任用条例》明确向世人昭示了引咎辞职不再是一个空洞的概念，而是实实在在地来到了人们面前。

“引咎辞职”——昏官、庸官体面引退的通道

时下，在我国的官员队伍中，除了个别贪污受贿的腐败分子外，还存在着这样一个特殊群体：浑浑噩噩、无所事事的昏官和能力平平、无所作为的庸官。尽管我国公务员在选拔、任用等方面有了一套比较完善的机制，但对于淘汰这一环节还缺乏有力的措施和坚决的态度。干部能上不能下、能升不能降、不求有功但求无过的状态普遍存在，做太平官的思想还相当有市场，即使是能力一般、业绩平平或者有轻微的失职、渎职及属下有明显过失、重大错误的昏官、庸官，均在不时地升迁。这些根深蒂固的现象，成了谁也不敢轻易碰的“烫山芋”。

在正常情况下，我国公务员的退出机制有退休、调离与辞职;人事处理方面的有辞退，如果受到行政处分与刑事处分的，比较严厉的是开除。这些措施的适用，均有明确的条文规定。而引咎辞职制作为公务员退出机制的一个重要组成部分，除因犯有重大过失、重大失误甚至严重渎职、越权、不作为的官员应启动纪律责任追究机制外，对于那些因属下工作犯错，或者自己分管的领域出现重大责任事故，及在工作岗位上成绩平平，即使没有过错，但也不适宜继续留任的昏官、庸官来说，引咎辞职制度正好弥补了这一方面退出机制不畅的问题。通过引咎辞职，把那些不适宜的昏、庸官员淘汰掉，对治理那些大错不犯、小错不断的昏官、庸官，是一个相当有效的措施。

越来越多的人认同了这样一个观点：长期以来干部管理工作中存在的弊端，严重制约着干部的积极性、创造性和政体活力，影响干部的合理流动，不利于人尽其才、各得其所格局的形成。这种传统惯性如果在市场经济新时期、在我国加入WTO的背景下得到根本改变，最终会成为牵制政治体制改革和社会经济发展的一大包袱。基于这种认识，各地结合推行干部人事制度改革，纷纷出台相关的制度规定，进一步建立和完善公务员的引咎辞职措施，打通公务员的退出渠道：

深圳龙岗区委2000年9月下发的《关于处级领导干部引咎辞职的暂行规定》中明确指出：“引咎辞职是指处、科级领导干部个人能力不够、自身行为不当或因工作失误造成较大损失或影响，不宜继续担任领导职务，而向任免机关请求辞去所担任职务的一种自责行为。它分为个人自辞和组织劝辞两种。”

2001年2月21日，最高人民检察院公布了领导干部引咎辞职制度。

2001年11月6日，最高人民法院出台《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定》，首次提出法院发生严重枉法裁判案件等情况，院长和副院长应当引咎辞职。

江苏省涟水县在颁布的《乡局级干部引咎辞职暂行规定》中指出：政绩平平、社会公论差、干部考察民主测评“基本称职”和“不称职”达50%，且“不称职”票达30%以上的;因盲目决策或违反决策程序给国家和集体造成重大损失应负主要责任的;由于工作不负责任，失职渎职，发生重大恶性事件，在当地造成不良影响的;因个人品德行为不端造成严重后果，在群众中失去威信的，应引咎辞职或组织劝辞。

江苏省泗洪县实施的干部引咎辞职制度第二条规定：凡政绩平平、社会公论差、干部考察民主测评超过称职率低(正科级低于80%，副科级低于70%)的干部应当引咎辞职。与此同时，各地把引咎辞职不仅仅挂在口头上、写在文件上，而是掷地有声，落实到了具体行动上：截至目前，江苏省泗洪县包括县总工会副主席在内的17名干部引咎辞职;2001年12月上旬，江苏省东台市在乡镇领导班子换届调整过程中，对12名因工作不称职或群众反映问题较多的副科级领导干部实行引咎辞职;2002年1月17日下午，海南省琼山市公安局摧毁了在府城镇东门里一处私家住宅里开设的赌场，当场抓获42名参赌人员。负责该辖区治安工作的文庄派出所所长因管理不力，于17日下午引咎辞职;吉林省蛟河市推出乡局级干部引咎辞职制度以来，已有16名乡科级干部先后递交辞呈，主动下岗回家。今年3月25日，湖南省安乡县国土局四名执法人员将城关镇副镇长打死，在当地引起了强烈反响，局长周玉彩为此而引咎辞职，其他相关人员受到党政纪处分。

……

种种迹象表明，太平官、昏官、庸官的日子不好过了。

“引咎辞职”——剧本好看戏难开

与引咎辞职被炒得纷纷扬扬不相协调的是，由于没有相应的健全的机制，从而使这一制度在现实中落实得并不尽如人意，有咎不辞、有咎难辞的现象屡见不鲜。

退一步讲，正是由于引咎辞职缺乏相应的健全机制，即使是当事者“主动”提出引咎辞职请求，也费尽了周折。重庆合川发生的沉船事故，造成了46人死亡的严重后果。2001年3月25日，在事故所在地小河乡人大会上，镇长秦光华和分管安全的副镇长杨镇东向大会主动提出引咎辞职。但乡里的人大代表对秦的印象还相当不错，并不投票赞成他辞职。

对于因发生重大事故而言的引咎辞职都这样难，对那些工作业绩平平，不适宜继续担任领导职务的干部而言，要使他们引咎辞职就更难了。尽管有些地方大张旗鼓地推行引咎辞职，但其在施行上也存在“怀柔政策”。江苏省泗洪县推行引咎辞职制后，有的领导干部反复找上级解释，或请各方人士说情。为了照顾这些辞职人员的“情绪”，经审查无违法违纪行为的，仍保留原有职务待遇，另行安排工作。

对社会公众而言，不管有咎不辞、有咎难辞的原因多么复杂，但这种现象的存在，确实会让他们对“引咎辞职”产生怀疑，失去信心。我们可以想像出，在现有的干部管理制度下，如果官员出了问题不主动辞职，不一定会遭到免职;而一旦自己主动提出辞职，只有一条路可走，那就是丢官罢职。

针对有咎不辞、有咎难辞的现象，不少地方也在积极探索，找到了破解有咎不辞的良方：江苏省句容市出台的领导干部引咎辞职制度规定了七种应当辞职的情形，并规定拒不辞职的要解除或罢免其领导职务;河南省公安厅规定，连续两个年度执法质量考评不合格，作为第一责任人的公安局局长、处长要引咎辞职。如坚持不辞职，将提请有关部门将其免职;重庆市出台规定，对发生安全事故的本地或本单位有关领导实行引咎辞职制……由此，引咎辞职制的特点发生了重大变化：原为领导干部的自觉行动，现在成了强制性措施;将领导干部引咎辞职制与安全事故、社会稳定甚至与干部考核工作等结合起来，赋予这项制度以实实在在的内容。一位干部就此评价：“引咎辞职听起来不是个处分，实际上是免职，现在当干部的，神经都相当紧张了，绷得紧紧的，生怕弄出点什么事来。”

北京大学发展与政府管理研究所所长谢庆奎教授认为，成熟的引咎辞职制度应该有两个方面的内容：一是可以启动国家程序追究官员的失察责任和不作为责任，比如当官员出现过失却不引咎辞职而同时又还没有达到启动罢免程序的程度时，立法机关可以提出不信任案进行责任追究;而是能够表达国民意向，即当国民对某一官员有强烈的否定意愿时，能够充分地表现出来，形成巨大的舆论压力，迫使官员引咎辞职。

这里的关键是，引咎辞职似乎成了一种组织纪律或法律处分，给人有种强制性的不辞职也得辞职的感觉，使引咎辞职这一“自觉”行为变了味，以致有人质疑这种做法背离了引咎辞职制的初衷。

尽管如此，我们还是有充分的理由相信，如果这样的机制健全，对有责任的官员来说，在“大势已去”之时，他会选择“体面”的方式下台。

“引咎辞职”——“是非功过”任人说

在一片喝彩声中，有人也对完善我国干部队伍的退出机制产生了更深入、更广泛的思考，有人认为引咎辞职制的兴起，给人最大的启示就是我国至今仍没有建立完善的公务员退出机制。公务员的选拔、任用和淘汰，就像一条铁链紧密相扣的几个环节，而我国恰恰缺少了比较完善的最后一环。从理论上讲，个人能力平庸、工作业绩平平的公务员就应该予以淘汰，没有必要以所谓引咎辞职的名义进行岗位调换。还有人认为公务员退出机制中缺少自动辞职的环节，补充上去就行了，何必还要起个“引咎”这样一个“动听”的名字?更有人认为引咎辞职制作为一种新生事物，我国引进的时间不长，效果并非如想像的那么大，也有许多需要完善之处，全面推行尚需时日，但似乎炒得有些过热了。

实际上，引咎辞职制存在着性质界定、标准、操作程序、与法律的衔接等需要研究的问题。

从理论上讲，对领导干部的任免，我国宪法和各项组织法都有规定，除了正常的免职规定外，也规定了罢免的法律程序，但却没有引咎辞职的法律规定。也就是说，引咎辞职不是法律机制的产物，还只是停留在政治制度层面上的一种事物。官员所负的责任是政治责任，辞职应该是官员自己主动提出的，也即官员根据道德观进行的个人自觉行为。有专家学者指出，既然是官员自己提出的行为，是否应该明确规定一些辞职的标准呢?这是推行引咎辞职制度应当解决的一个重要问题。在一些推行引咎辞职制的地方，都规定了不厌其详的条款，明确应当引咎辞职的条条框框，内容涉及方方面面，甚至包含了对领导干部日常考核和监督的内容。这些标准背后其实意味着对官员状况的判定。有专家学者称：引咎辞职制既然是一种官员自觉行为，就不应该制定一些标准，给人一种不辞职也得辞的感觉，让引咎辞职制变了味。7月23日，中共中央印发的《党政领导干部选拔任用条例》并没有明确规定引咎辞职的条件和标准，似乎给人一种有益的启示。同时，引咎辞职制既然不同于法律纪律处分，在操作规程上如何完善，也是一个需要深入研究的问题，规定必要的操作程序，以解决实践中混乱乃至无序的状况。

还应当明确的是，引咎辞职作为一种政治制度，不能被用来规避宪法和法律规定的人事任免权、被选举权。人事任免权既然是法律规定的，就应该通过法律程序来处理，不能仅仅依靠一项政治制度来解决需要法律解决的事情。有人也对引咎辞职的性质如何界定存有疑惑，如果官员违法乱纪，现在已有比较完善的处理办法，引咎辞职制度应该放在什么体系内呢?是法律体系，还是党纪政纪体系?比较可行的办法是，引咎辞职应该与人事任免权、被选举权相协调。也就是说，官员要依法来承担责任，引咎辞职制度应该与罢免制度、撤销制度相衔接，不能让引咎辞职成为官员的“避风港”。如果他在任职期间的一些行为够得上法律规定的罢免条件，如果不主动辞职，就启动罢免、撤职程序;如果他提出辞职了，他的辞职也是无效的，还要按照法律规定的来进行罢免、撤换。也就是说，辞职绝对不能代替罢免等制度。对不够罢免、撤职条件的，则应在修改修订法律时，补充必要的包括引咎辞职在内的法律条款，从而使辞职制度能在法律法规中找到依据，不再因其是无法可依的“非法”事物而争论不休。

任何一项科学制度，都要在实践中不断完善。当务之急，是要认真解决性质界定、标准、操作程序、与法律的衔接等制约引咎辞职制推行的“瓶颈”问题。由此看来，引咎辞职制的全面推行虽呼之欲出，但仍得假以时日。