党政领导干部问责制科学发展观调研报告

深入学习实践科学发展观积极推行党政领导干部问责制
xx区纪委监察局 xx
科学发展观的提出与2003年上半年我国发生的非典疫情有密切关系。同时“非典”事件也引发了社会对“官员问责制”的广泛关注，带动了对问责制的理论研究和问责实践的探索。党的十七大提出,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。第十七届
中央纪委第三次全会提出：要“积极推行党政领导干部问责制，严肃追究给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的行为”。从行政问责制到推行党政领导干部问责制，这是问责制的一次新拓展。积极推行党政领导干部问责制，对提高党政机关的执行力和公信力、切实践行“对人民负责”的宗旨、促进内陆城市扩大开放科学发展有重要意义。

一、党政领导干部问责制的含义

所谓党政领导干部问责制,就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好份内之事的党政领导干部，使其承担政治责任、道德责任、行政责任，接受谴责、处罚等消极后果的所有制度的总称。其实质是一种对官员行使公共权力的行为进行控制与监督的机制，促使他们在自己的职责范围内负责，对自己以及下属的行为及其后果负责，向任命他们的上级和公众负责。问责制度侧重于对行政不作为、乱作为或不当作为方面的监督，是通过制度性的途径解决“庸政无责、小过难究”难题，在现有纪律监督和法律监督的基础上开辟了“第三条监督通道”。问责追究与纪律追究、法律追究，构成了三位一体、依次递进的责任追究体系。

在 “非典”之后，问责制逐步推行开来，问责思想渐入人心，问责范围大大扩展，逐渐出现了从权力问责向制度问责、从过错问责向无为问责、从行政问责向民主问责、从大事问责向小事问责、从问责行政官员向问责党政领导等转变的新趋势。问责的制度化、民主化、法制化和科学化程度进一步增强,实效性、影响力逐步加大，成为我国政治生活中的一道亮丽风景线。特别值得指出的是，2004年7月1日施行的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，是我国内地第一部专门关于行政首长问责的地方政府规章，标志着我国开始为官员问责建立法制保障，包括该制度在内的重庆市构建法治政府四项制度被评为“中国地方政府创新奖”。问责制具有惩罚、教育、安抚、补救、警示和预防等功能。问责制的意义在于，让各级党政领导干部在日常工作中树立责任意识、服务意识，最大限度地防患于未然，惩罚只是手段，预防才是目的。

二、推行党政领导干部问责制的必要性

党政领导干部问责制是我国政治文明建设进程中制度创新的重要举措，问责制度的重要作用日益突出。主要表现在：一是塑造服务政府、效能政府、责任政府、法治政府的需要。没有问责，就不会有真正的效率。只有依靠完善的责任监督制度，官员才会从严格的“他律”走向真正的“自律”，从源头上防治腐败。问责制在治理庸政、行政不作为和提高行政执行力方面，取得了积极的成效，积累了宝贵的经验。至2008年12月，重庆市各级政府已启动问责约146次，追责各级领导干部216人，大大强化了各级政府和官员的责任意识、法治意识、勤廉意识、效能意识，促进了重庆经济社会发展和内陆开放高地建设。二是弥补法律纪律局限的需要。问责制度是对惩戒体系的完善，在一定程度上填补了法律空白，弥补了以党纪政纪处理行政过错的局限。问责制是纪律处分的有益补充,其不可忽视的优势是及时，有利于尽快平息事态,消除民怨民愤，不仅提高了效率,而且与党纪政纪处分也不矛盾。三是优化公务员队伍的需要。公务员队伍建设需要有一种压力机制，不能轻轻松松“吃皇粮”，有压力，才有动力、有活力、有能力、有效力。四是构建新型机关文化的需要。问责制将重构官员健康的“功过观”，着力强化“无功便是过”的新为官理念、权力与责任不可分割的理念、权力与责任对等的理念、权力与责任成正比的理念。五是加快行政国际化的需要。推行问责制是目前世界上比较通用的作法，有利于与国际惯例接轨。

三、党政领导干部问责制推行的现实障碍

当前党政领导干部问责制推行中主要存在以下几个方面迫切需要解决的问题。

（一）问责主体不清晰

各地关于问责主体的规定不统一，异体问责相对薄弱。实际上问责包括同体问责和异体问责。同体问责是指执政党系统、行政系统对其党员干部、行政干部的问责;异体问责包括国家权力机关、民主党派、新闻媒体和社会公众等的问责。我们目前启动的主要是同体问责,由党委和政府来实施问责,纪检监察机关是党委政府实施问责的具体工作机构。从问责制的长远发展来看，必须实行内部问责和外部监督并举。对问责主体的定位不当或缺位，容易导致问责不实或问责不公。

（二）问责内容不完善

在我们已有的各种政策文件中，对问责事由的规定弹性太大，问责范围存在一定的不确定性, 问 责的重点不突出，有些条款难以操作，起不到预想的效果。一是关于问责内容的规定多定性描述,缺少定量标准。关于问责内容的有些规定大多是粗线条的，各地问责在问责的范围、惩处的依据和尺度等方面不统一, 增加了问责的随意性。二是过分注重对执行环节的问责,忽视决策环节和监督环节的问责。由于决策失误和监督不力给经济社会造成不良影响的现象同样很多,危
害相当大,而且因为这些方面的问题有可能会导致更大责任事故的发生。三是过分注重事后问责,忽视事前和事中问责。问责变成了一种灾难后被动的善后程序,而不是日常政治生活中丝丝入扣的主动诫勉，忽视了问责在事前和事中的作用。

（三）问责程序不健全

问责制是一个系统化的制度规范,是一个实体规范,更是一个程序规范,完善问责程序是当务之急。一是问责机制的启动程序尚不健全。在什么样的情况下启动官员问责制并没有一个可以依据的标准 ,没有明确的问责启动程序 。二是没有形成公开透明的问责程序。一旦被问责,被问责者不是从自己的过错行为上找原因,而常常是一昧地怪自己的命运不好,撞到“枪口”上了，未被问责的则心存侥幸。三是部分地方没有对问责程序作出明确的规定。如没有问责必须经过的提起、受理、调查、决定、执行等环节，没有问责对象申辩的程序、问责的听证程序、复议的程序等。程序上的缺失使得承办机构操作困难，又给人“暗箱”操作的嫌疑，这样的问责难以取得很好的效果。

（四）问责规则不具体

当下很多问责办法对被问责官员承担直接责任、重要领导责任还是主要领导责任的具体情形，党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任划分，牵头单位和协办单位责任的划分，直接责任人和间接责任人的划分，个人责任和集体责任的划分等没有明确具体的认定规则，影响了责任的正确认定和追究。

（五）问责后果不规范

被问责官员出路不明,被问责后的官员能否“东山再起”,如何安置才是合情合理合法,在很多问责办法中没有明确规定。存在“此地问责、异地做官”、“轰轰烈烈辞职 ,静静悄悄上岗”的现象。在问责制度与相关党纪政纪、法律措施的衔接上存在不足，以至于有些问责方式比较宽容 ,惩罚力度偏小。在特大伤亡事故中 ,丧生几十人 ,有的甚至上百人，而给予相关责任人的仅仅是免职处分，这种处罚方式无疑不能使受害者及其家属信服，也难以弥补失职官员给国家、人民以及受害者造成的损失，影响了问责的社会效果。

（六）问责力度不平衡

有些地方一直在讲问责，但落实起来却是“雷声大，雨点小”。至少表现在：一是问责面前不平等。各地对同一性质的行为该不该问责，做法各不相同。即使需要问责，各地的处理结果也不相同。对于同一行为，不同时间有不同的处理结果。二是问责过程中非程序化和非理性的情感化现象比较严重。结果导致重权力轻责任、重态度轻处罚、重过错处罚轻“无作为”处罚，造成难以依规定责、究责的现实困境。三是问责不严、究责不彻底，使问责效果大打折扣。不能以问责代替对官员法律、纪律责任的追究，不能让官员在犯了重大错误之后“割发代首”，以辞职来逃避法律责任的追究。

四、原因分析

（一）问责前提存在缺失

拥有清晰的权责是问责的前提，实践中责任缺失现象严重，权责不清导致问责不明。有些部门存在职责不够清楚、权限不够明确、责任归属不清晰等问题，致使问责在操作层面存在不少难点，在追究责任时相关部门互相推诿, 出现谁都有责任、谁又都没有责任的情况，在责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。问责制度是一把双刃剑。如果将问责制过分地简单化、扩大化, 不管具体情况、不分原因地一昧追究责任, 则有可能挫伤党政机关和公务员的工作积极性, 背离问责制的初衷。当前我们要用好这把“双刃剑”的关键和前提，是要合理地配置和划分行政权力、明确责任。

（二）问责制度建设滞后

一方面问责法律政策规范缺失。当前，我国官员问责制的相关制度规定比较零散、薄弱，缺乏全国统一的标准和规范。各地适用的政策文件规定有的比较粗糙，不够成熟和完善，不具有法律法规的严密性、严肃性和权威性。这种缺乏法律保障和制度支撑的问责,最终可能导致问责流于形式,或者根据政治形势需要而问责。另一方面配套机制供给缺失。一是信息公开机制不足。党务、政务公开不够，群众知情权保障不够。二是绩效评估机制缺乏。要对部门或失职官员进行责任追究，必然离不开对部门作的考核和评价。三是绩效奖励机制有待强化。在问责制度中有时过于强调惩处而忽视激励。

（三）问责文化氛围不浓

问责文化滞后于问责实践，党政领导干部问责制的外部环境亟待优化。一是认识观念存在着惯性思维并存在着不少误区。过去我们对“无作为”但不犯错误的行政官员缺乏有效的约束力，“不求有功，但求无过”、“懒政”现象比较普遍。二是部分领导干部“官本位”思想浓厚、责任意识淡薄。管好班子、带好队伍本是领导干部的职责所在，但长期以来出了问题往往只是当事人受到惩罚，而要进一步追究领导责任，则难上加难。三是对党政领导干部问责制本身认识不足。作为一种新引入的制度，我们对问责制的基本构成要素等还缺乏深入的了解，认识还相对模糊，严重影响了问责制的推行进程和运作效果。

五、推行党政领导干部问责制的措施建议

党政领导干部问责制是一项需要不断探索完善的复杂的系统工程。针对党政领导干部问责制起步阶段中存在的问题，笔者有以下对策建议。

（一）明确划分权责

问责制实施的首要条件是在党政各部门及公职人员之间有着明确的权责划分、拥有清晰的责权利和严格的责任体系。我们要以问责制倒逼责任落实，科学划分职能，做到权责对等，从源头上提升效能。深入推进行政管理体制改革，理顺部门、岗位之间的职责分工。一是优化政府机构设置，解决职能交叉重叠、责任不清、事权分离和管理真空等问题。二是强化职能部门责任制，全面推行公共政策、部门责任白皮书制度。按年度向社会公布部门职责、工作任务、工作目标及完成情况，纳入社会监督和行政监察内容。三是健全岗位责任制，使每项工作职责、每个工作环节的责任都落实到岗位、落实到人。建立主体明确、层级清晰、具体量化的岗位责任制，形成层级之间、岗位之间的无缝责任链条，不断加强内部责任管理，为领导干部问责制的顺利实施创造良好条件。

（二）构建问责体系

一是完善问责制度框架。从目前情况来看，问责制度的规定模式可采取“一揽子”规定模式和专项规定模式的结合。既要有全国统一的规范性规定，又要有各地的实施细则；既要有关于党政领导干部问责制的一般性规定，又要有针对某一方面问责内容的详尽规定；实践中主要涉及行政问题问责，有的也会涉及到党委领导责任，所以党政两方面的问责制度都需要健全。如:云南昆明近年来连续颁布《昆明市实行领导干部问责制的决定》、《昆明市领导干部问责办法》、《昆明市领导干部问责办法实施细则》、《昆明市国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法》、《昆明市国家行政机关及其工作人员行政过错责任追究暂行办法》、《昆明市重要工作推进责任追究实施办法》等一系列问责规定，形成了一个问责制度体系，提高了问责制度的执行力。

二是澄清问责模糊环节。按照“权责一致、依法有序、民主公开、客观公正”的原则，明确规定问责的主体（包括辅助主体）、问责对象、问责事由、问责方式、问责程序（含提起、受理、调查、决定、申辩、执行、复议等步骤）、责任认定、问责结果（含退出及复出机制）等，才能摆脱现有问责模式的缺陷，实现问责的规范化、制度化。特别要明确责任认定规则。要参照《中国共产党纪律处分条例》，界定直接责任、主要领导责任和重要领导责任的概念，同时将抽象的概念具体化。可借鉴天津、深圳、太原等地问责办法中的制度设计，规定重要工作牵头单位、责任单位、协办单位主要领导、分管领导及责任人的责任，区分承办人、审核人、批准人的行政过错责任，最大限度地列举承担直接责任、主要领导责任和重要领导责任的情形，将问责规则具体化。

三是强化问责追究机制。坚持有错必纠、有责必问，以领导干部为重点对象，强化对不作为、乱作为、执行不力和严重损害群众利益行为的追究，抓住事关全局、后果严重、影响恶劣的突出问题进行问责。既要追究有关人员的直接责任，又要追究有关人员的间接责任；既要考虑主观过错，又要考虑客观后果和造成的不良影响；既要问责行政执行环节，又要问责行政决策、监督环节。而且我们不能等制度完全健全以后再开始这项工作，在制度制定的同时，要加大问责力度。要充分发挥不同监督主体的作用，尤其要高度重视群众监督和舆论监督，形成问责合力。

（三）推进配套建设

一是把问责制与绩效评估、干部考核结合起来。绩效评估、干部考核结果是问责的重要依据，要充分发挥问责追究、绩效评估、干部考核的导向作用和激励约束作用, 积极建立以社会公众为本位的绩效评估、干部考核体系，真正做到奖优治庸罚劣，为问责制的实施提供科学依据。二是把问责制与审计监督结合起来。深化“审计问责”模式，努力建设责任政府。三是把问责制与政务公开结合起来。要扩大政务公开的范围和层次 ,以人民群众关心的事项和容易滋生腐败的领域 ,作为政务公开的重点，加快电子政务建设，构建公民和政府的良性互动，提高政府治理的效能。四是把行政问责与依法行政结合起来。把问责制纳入法治化的轨道 ,做到有权必有责、用权受监督、 违法受追究、 侵权要赔偿。

（四）优化外部环境

要进一步提高对党政领导干部问责制的认识，加强对推行问责制的领导，不断优化问责环境，特别要着力建设新型“问责文化”，营造良好文化氛围。问责文化是问责制的灵魂。真正的问责既来自于制度的硬规定，也来自民众与舆论的软压力，还来自于官员的道德自觉。只有将问责文化内化于人们的潜意识中 ,才能使问责成为一种自觉的意识体现在人们的日常行为中 ,才能使官员更能积极面对社会的诉求和迅速回应公民的需要。要加强对新入职和在职官员的问责教育，使得行政首长和公务员牢记肩负的责任；加强问责典型案例的宣传，努力做到“问责一人，教育一片”的实际效果；着眼于从整体上提高公民的责任意识 ,为问责制的推行提供广泛而深厚的问责文化底蕴，促进科学发展及和谐社会建设。