政策执行中的地方决策与变异

摘要：调查发现，在政策规制中地方政府只有执行而很少决策，“以县为主”只是借贷经济而已，转移支付并没有定数，而“财权事权分离”的制度使公众寻找不到教育经费的责任人，这与纸面上说得通的文件是不一样的;然而地方真实的行政系统却充满了积极的精神，正是“政策变异”的作法维持了穷国办大教育的奇迹，但其中也埋伏着失却法理程序的潜在危险。

关键词：执行;借贷;政策变异

一、政策：规制决策与决策变异的逻辑

同很多政策研究一样，教育部《中国基础教育政策制定与决策机制的改革研究》课题，其研究方向是：梳理已有政策环境中影响决策过程的主要因素，“诊断构成建立科学决策机制的主要内容与必要条件(的问题)，提出建立合理的、民主的、有效的决策程序与机制的对策”。这对该课题的一个子课题即“农村教育经费政策”的制定与决策来说，实际上给出了这么一个先行假设：经费不足，是一个无须证明的事实，政策是既定的;而我们感兴趣(要诊断)的是“人”的问题即决策机制的问题或行政思想的问题。其实，问题并不那么简单。第一，政策本身与制定政策或决策机制是紧密联系的，尤其是下级政府即我们这里讲的安徽省在执行上级政府的政策的时候，可能行政官员与公务员的表现很不错，其机构运行与执行过程中也没有太多的新的作法。所以，如果有问题，恰是那个政策造成的，而不是“坏的制定与决策”造成“坏的政策”这样的预先假设。它的思考逻辑，在一定程度上正好相反。一些场合，诸如笔者在下面谈到的寅吃卯粮、无抵押借贷等等在教科书里被称为“典型的行政混乱”行为，在现实中却是合理的，似乎正是靠着这种“破逻辑”的能力，安徽才维持了穷省办大教育的事业。那么，我们还有什么理由坚持我们的研究假设呢?第二，政策过程是解决问题的政治过程，从来没有离开经济事实本身而单纯孤立地存在着的“制定制度”或“决策程序”，有时候，一种决策过程恰好是为适应既定政策而产生的，这在我们的调查中有着特别深刻的体会，所谓身不由己，无奈之举。

所以，我们的调查设计是：首先要搞清农村义务教育所面对的经费政策事实本身是什么。然后，调查地方各级政府在这个政策中是如何表现的，这里边就有很多“执行中的变异”的细节，而与很多公开的却是空洞而虚假的官样文件是不同的，正如“理想官僚体制(科层制bureaucracy)”一样，一方面在规制之下，下级部门表现为“无个性特征的官员任职”，好像只是在秉公执行上级决定的政策;但另一方面，却要追求政绩，要力挽“分税制”后财政缺口的颓势，尤其是在今天精英主义的治理理念之下，官员和公务员们又表现出变异政策或使用权力艺术的热情来。就是说，经费匮乏，如同一个情节紧张的舞台，使得决策权力的问题异常地敏感起来，机关组织与机关组织里的人就会有更生动的表现。

我们知道，农村义务教育经费的政策将会有很大的修正，尽管如此这个题目还是非常沉重的，尤其是在政策执行与地方经费管理的环节上还有很多值得探索的问题。本调查主要采用了实地考察的方法，所调查的5个县属于“中等贫困县”，具有较好的代表性;访问了很多主管县长、局长与关键人物;同时，向3所大学公共管理、教育管理的教授们作了充分的咨询。这些不同调查方法所采集的资料具有很好的信度与效度。

二、“恶性借贷”与“转移支付”的危机

很多研究都已证明，税费改革后，“以县为主—转移支付”的政策并没有解决问题，农村义务教育经费严重匮乏。然而，我们所调查的这些县的教育局都在工作，中小学校都在开课，其“运转”有条不紊甚至带着乐观的情绪。这是什么逻辑呢?其实，这个运转的逻辑很简单，就是靠借贷，或者是去年的债务由今年的财政预算来还贷，或者是教育部门向其他部门甚至私营企业拖欠了债务，除去少部分的“部门或学校的经济创收”(或者称“乱收费”)，总体上说，整个安徽的教育经济就是一种循环借贷。如果我们否认中小学教育具有经济上的生产力，不会创造产值，自身没有还贷的能力，那么这种借贷就是“恶性借贷”。由于贷出方主要是国家财政部门、是国家银行，贷入方是县级政府、教育局或学校这样的“国家单位”，并没有所有权意义上独立法人的契约关系，所以，所有的坏帐是在国家财政总袋子里的循环。显然，我们并不能因为是“总袋子里”的事就认为“以县为主—转移支付”的政策是可以维持的，不，这恰恰表示了一种低水平的国家预决算体制，表示了各级公共财政使用的混乱状态。

没有借贷，安徽的义务教育是无法开展的，真是“学校要开不了门”的，只有借贷才能“三保”(保工资、保运转和保危房改造)，理由非常充分;而借了，还不清，变成陈债，并且还要借，这就是恶性借贷。现在的问题是，这种财政运行的变异能力，是不是地方政府“制定下位政策或决策”的正面能力?如果从政治学的角度分析，其答案是肯定的。我们说，国家要保持国家的安全，地方也要保持地方的稳定。在很多县都会获得这样的调查事例，例如这里讲的YA县：某一年的春节前夕，由于教师们没有得到应有工资，指国标职务补贴工资或省市级补贴工资，“教师们都造反了，一些学校甚至开始罢课”，于是，县里的干部都急着去市里、省里跑贷款，“县长、局长开着面包车，满满地装着一大车好吃的、好喝的，一个个地去求，开始是去向农行借，没成，后来在省里找了熟人，又去建行，结果成了，……教师们高高兴兴地过了个年”。笔者认为，如果我们把公共行政定义为“公民(这里的农民家长与教师)与政府的政治关系”，即政府作为公民利益的委托者，无论是代议制还是选举制，官员是人民诉求的代表，那么，这种政策变异绝不能简单地看成是对中央文本政策的背离，而是维护了“保障教师工资”等等政策的本意，因为它使一个人不敷出的经济维持了一种“自生自足”的状态，即安徽的教育事业还在进行，教师的工资还在发。在某种意义上这“赤字经济”、“借贷经济”还促进了近几年安徽教育的发展。但是，必须指出这种借贷经济冒着极大的风险，其风险成本太高了，并且也容易成为滋生“人治”行政的土壤。

显然，造成恶性借贷的直接原因是对“以县为主”的理想模型进行转移支付的失败。简言之，在我国实行分税制后，财力上敛，地方的财力受到了很大的削弱，而自2000年起转移支付作为“弥补因税费改革减少的地方财力(免除特产税、农业税)”的这部分资金又不仅仅是针对教育的，而是用来弥补所有公共事业的支出差额的。就是说教育上“缺少的”和转移支付所“补充的”是没有定额的、是不匹配的。这在其他很多研究报告中已经讲得很清楚了，这里限于篇幅不再赘述。在我看来，“转移支付不到位、无定额”其更为核心的问题是国家的政治运作问题，即我们如何看待农村义务教育与其他公共保障、利益、安全及其稳定的关系问题。这在我们的调查中已经感受到这份凝重而持续增长的“政治压力”了。

从欠发达的农业省已经看到，教育上的转移支付是消除或减缓“城乡双轨制差异”、贫富地区对立的核心政策，而不良的转移支付是对“农民兄弟利益的牺牲”，在我们的调查中一些县甚至都已经把国家财政分配的比例都算好了!我们应该清醒地认识到，包括转移支付在内的我国财政体制改革，其初衷除了经济上恢复中央“能够从发达省份汲取盈余转移给欠发达省份”的再分配能力之外，“政治因素或许与伦理和经济因素同样甚或更为重要……政府间财政转移支付似乎就常常履行着不同的功能，成为平抑分裂的力量之一”。另一方面，我们的调查也看到，“没有定数”的转移支付，即没有固定的拨款程序的制度，也会造成下级政府很大的要价空间，在下文将论述的那种精英主义的气氛里滋养了过分的激进态度，所谓“会叫的孩子有奶吃”。所以，固定的、法制性的经费制度一定要建立起来。

三、编织“纸面上说得通”的政策文件

然而，在上述政策背景中，对地方政府尤其是县级政府经费运行实际情况(即制定下位政策与决策过程)的调查却异样地困难。人们过于谨慎地提供数据与程序，俨然是“财经纪律大检查”的气氛。这一方面表现了我国政策文化的心态，所有的官员都表示了坚决执行中央政策、毫无怀疑的态度。面对经费不足、转移支付不力的困难，各级政府一般都采取“把压力转变为动力”的说法，甚至说“要为改革做出牺牲”，他们习惯于“唯上”、“唯文牍”的行政风格，不习惯思考、批评、提建议的风格。因而调查中得到的有关经费运行的少量文本几乎都是对国务院政策的翻版，很少有针对安徽省实际困难而制作的文件，纸面上的东西往往是平稳而没有障碍的、务虚的。

四、“财权事权分离”制度与无责任

那么，地方政府尤其是县级政府务实的政策措施是什么呢?在调查中，最常见的开场白是关于“财权事权分离、集中核算收支两条线”的说明。在安徽，所谓“财权—事权分离”是指除了各级财政预算拨款外，教育部门与学校的所有收入必须上缴至各级财政，然后学校根据项目需要，向财政打报告，由财政审批后，再往下拨。“以前经费由教育厅根据实际进行分配，税费改革之后全由财政厅掌管，经费不和教育厅发生关系，直接拨到学校。教育厅管事不管钱。”尽管这“分开”的制度并不能解决教育经费“钱少”的问题，“集中核算”也不能增加经费，这显然是答非所问、不符合逻辑的。但是，我们可以看到：这“分开”的说法恰恰可以解脱政府主管部门对经费的责任。因为钱的问题“不是我这个部门的问题”，即教育部门说是财政部门的事，财政部门说是教育部门的事，当然也都会说是国家转移支付没有到位造成的(诚然，在实践中，很多官员实际上还是非常操心的)。这种现象，正如一些学者指出的“它既不能从真正意义上实现加强会计监督、规范支出管理的目的，也无助于推动我国公共支出改革的进程”。

在调查中我们了解到，该制度的政策目标主要是针对乡镇收费部门和校长的，以监督权力腐化的问题，但很多人指出，替换了教育部门，财政部门(无论是省财政厅还是县的财政局)实际上也存在着权力制约的问题。依笔者看，其中更为本质的是，这“分离”是不是就是“防贪污”的问题，或者说“关于收支的会计原则”能不能解决经费运行的问题?这要进行反思。世界银行《变革世界中的政府》报告在总结二战以来各国政府的经验教训时，曾提出一条很重要的原则，即政府的作用必须与其包括财力在内的能力相协调，否则就会事与愿违，甚至阻碍经济、社会的发展。可见事权的责任与财权的可支配能力应该是一致的，而不是分离的。所谓“集中核算收支两条线”的目的恰恰是为了加强行政主体“支配财力”的能力，它是一种附属性的会计技术或手段，而不是反仆为主，变手段为主旨，削弱行政主体运用钱财的权力;反之，明确事权正是为了掌握财权，即以事权为依据划分各级政府的收支范围，财权是事权的有机组成部分。两者的关系是，事权规定了公共财政的支出范围，而财权则规定了相应的收入范围。因此，“财权要与事权相一致，体现的就是‘以支定收’的原则”。在今天市场经济的体制下，认识这一点是财政有效运行的基本前提。

所以，笔者认为现今农村教育经费“财权事权分离”而回避财政责任与效率的状态，可能是在既有经费条件下的最大的政策毛病：

第一，它使得各级教育主管部门的财权与事权相脱节，在根本上破坏了“责任”制度，在逻辑上，没有一个行政机构(法律承担者)将对一个省的教育经费及其使用、管理的质量负责。在我们课题组三期十多个单位的调查中，几乎所有的部门包括财政部门，都会在逻辑上否定承担筹措和运营教育经费的责任。省厅一级10万元的处置权要由财政部门定夺，转移支付也不知道确切的数额与流向，而县局一级更为被动，“主管教育”的职能名存实亡。更令人担忧的是，这些权力与责任转移至何方，却并没有着落!即使“主管财政”的部门也是“对教育的直接投入总和没有认真合计过”，各头到底要用什么经费、怎么用、用多少“也不是很清楚”。这是一个多么低级的“无可问责”制度!